王莽策告各个官署： “岁星主管肃敬，东岳太师掌管适时降雨。（应劭注：君王外貌不庄重，叫做不肃，惩罚就是连绵大雨。所以告诫主管官员，要让雨水按时节降下。晋灼注：万物从东方生发，所以告诫太师。）青色和气升上大地，通过日晷观测日影确定节令。（服虔注：炜读huī。如淳注：是东方青色的光辉。晋灼注：说春天青阳之气升腾，养育万物。春分立圭表测定东西方位，太阳从东方升起，所以用晷影来考核。）
荧惑主管明哲，南岳太傅掌管适时温暖。（应劭注：君王观察事理不明白，叫做不哲，惩罚就是持续暑热。晋灼注：南方阳气最盛，太傅是师长，所以加以告诫。颜师古注：奥读yù。韦昭注：司悊，南方对应君主的视，君主看得清楚，臣子就聪慧明哲。）赤色和气宽和普洽，通过律管校验乐声。（晋灼注：颂，宽和。夏天万物长大舒展平和。六月阴气开始萌生，对应地统。地的成数是六，所以用律。律有形有色彩，崇尚黄色，所以考核乐声归属于这里。颜师古注：颂读容。）
太白主管安定，西岳国师掌管适时晴天。（应劭注：君王言语不顺从道义，叫做不安定，惩罚就是大旱。颜师古注：艾读乂。）白色气象匀称公平，用秤和斗斛称量万物。（应劭注：量是斗斛，铨是秤。晋灼注：万物在西方长成，大小轻重都可以分辨，所以归属于度量权衡。）
辰星主管谋划，北岳国将掌管适时严寒。（应劭注：君王听言不聪慧，叫做不会谋划，惩罚就是严寒。晋灼注：北方主伏藏，阳气潜伏地下，阴气主肃杀，所以告诫国将。）黑色之气调和安宁，用漏刻观测星辰运行。（应劭注：推求五星运行依靠漏刻。晋灼注：和，聚合。万物在北方闭合收藏。水主平准，所以叫和平。历法起于斗宿，日月参照摄提星确立时节，所以考校星象归属于这里。）
月亮代表刑杀，属于左股，大司马掌管武备应验，考校方形、矩尺。（张晏注：月亮主刑，大司马掌军事，又掌管天文，所以主管威刑。）主持天文，恭顺上天，教导百姓农时，劝勉农耕，以求五谷丰收。（颜师古注：钦，恭敬；若，顺从。力来，劝勉百姓，来读lài。）
太阳代表德化，属于右肱，大司徒掌管文德祥瑞，考校圆形、圆规。（张晏注：太阳属阳。晋灼注：厷，就是肱。五教推行宽和，和气感召万物，出现各类祥瑞，所以文德祥瑞归属于司徒。颜师古注：厷，古肱字。）管理人伦，推行五教，带领百姓顺从朝廷，宣扬美好风俗，五常伦理得到教化。（颜师古注：五教：父义、母慈、兄友、弟恭、子孝。五品就是五常：仁义礼智信。）
北斗代表公平，居中，大司空掌管土地物产，考校法度准绳。（张晏注：北斗掌管协调各项政务。司空主管水土，土居中央，把这个责任交给他。孟康注：《周易》说黄河出图、洛水出书。司空主管水土，所以拿物产图作为职责。晋灼注：四季中央属土，土对应信，信就要正直，所以用绳墨。）掌管全国土地，治理水土，管理名山大川，繁育鸟兽，让草木繁茂。
各自遵照策书履行职责，如同上古典诰的文体。”
设置大司马司允、大司徒司直、大司空司若，地位都是孤卿。（颜师古注：允，诚信；若，顺理。） 改名大司农叫羲和，后来又改成纳言；大理叫作士；太常叫秩宗；大鸿胪叫典乐；少府叫共工；（颜师古注：共读恭。）水衡都尉叫予虞。加上三公司卿，一共九卿，分别隶属于三公。每一名卿设置三位大夫，每一位大夫设置三位元士，合计二十七大夫，八十一位元士，分管京城各个官署。
改名光禄勋叫司中；太仆叫太御；卫尉叫太卫；执金吾叫奋武；中尉叫军正。（刘攽注：中尉早就废除，这里不该改名，应当是中垒校尉，脱漏两个字。） 另外设置大赘官，掌管皇帝车马服饰器物，（颜师古注：赘，聚集，财物汇聚之处，读zhuì。刘奉世注：赘读作《尚书》虎贲缀衣的缀。）后来又掌管军队，官阶是上卿，合称六监。
郡太守改叫大尹；都尉改叫太尉；县令、县长改叫宰；御史改叫执法；公车司马改叫王路四门；长乐宫改叫常乐室；未央宫改叫寿成室，前殿叫王路堂；（服虔注：就如同古代的路寝。）长安改叫常安。
更改俸禄品级称呼：百石改称庶士；三百石改称下士；四百石改称中士；五百石改称命士；六百石改称元士；千石改称下大夫；比二千石改称中大夫；二千石改称上大夫；中二千石改称卿。车马服饰礼服礼帽，等级各有差别。（颜师古注：黻指衣裳上的花纹。）
另外设置司恭、司徒、司明、司聪、司中大夫，还有诵诗工、彻膳宰，用来监察君王过失。策书说：“我听说上古圣王想要彰显美德，没有不谨慎修养自身，安抚远方百姓。所以设立这五位官员，监察五项行事。不要隐瞒我的过错，不要帮我粉饰虚美。（颜师古注：尤，过失。将，助长。虚，虚浮的美名。说不要隐瞒过失，不要助长虚假美名。）好恶不能有偏差，守持中正。呜呼，努力尽职！”（颜师古注：于戏读呜呼；朂，勉励。）
下令在王路门树立进善的旌旗、诽谤的木牌、进谏的大鼓。（颜师古注：非读诽。）谏大夫四人常驻王路门，受理吏民上书言事。
王氏家族服齐缞的亲属封侯爵；服大功的封伯爵；服小功的封子爵；服缌麻的封男爵；王家女子全部封为任。（颜师古注：任，充任，取自男子受封的含义，读rèn。）男子封号用“睦”，女子封号用“隆”。全部授予印绶。（颜师古注：韨就是印绶，下文同。）命令诸侯设立太夫人、夫人、世子，也都授予印绶。
王莽又下诏：“天上没有两个太阳，地上没有两个君王，这是百代帝王不变的道理。汉朝诸侯有的称王，四方蛮夷也效仿称王，违背古制，破坏天下一统。规定诸侯王全部改称公；四方夷族擅自称王的，全部改称为侯。”
又说：“帝王之道，前后承袭相通。盛德的宗族，百代享受祭祀。我想到黄帝、少昊、颛顼、帝喾、尧、舜、夏禹、皋陶、伊尹，都拥有圣德，受上天感召，（颜师古注：假，上升、感召，读gé。）功业盛大，恩泽流传后世。我十分敬重他们，寻访他们的后代，要让他们延续祭祀。
王氏，是虞帝的后裔，出自帝喾；刘氏，是尧的后裔，出自颛顼。”
于是封姚恂为初睦侯，供奉黄帝祭祀；（服虔注：姚是舜的姓，所以让他供奉黄帝。宋祁注：恂读xún。） 梁护为修远伯，供奉少昊祭祀；（服虔注：认为是伯益的后代，所以封伯爵。） 皇孙功隆公王千，供奉帝喾祭祀； 刘歆为祁烈伯，供奉颛顼祭祀； 国师刘歆的儿子刘叠，为伊休侯，供奉尧的祭祀；（颜师古注：前面说红休侯刘歆为国师嘉新公，这里又写刘歆为祁烈伯，国师之子刘叠封伊休侯，说明祁烈伯是另外一个刘歆，不是国师刘歆。宋祁注：伊休怀疑就是红休。） 妫昌为始睦侯，供奉虞帝祭祀； 山遵为褒谋子，供奉皋陶祭祀； 伊玄为褒衡子，供奉伊尹祭祀。
汉朝后裔定安公刘婴，地位为宾客；周朝后裔卫公姬党，改封为章平公，也是宾客；殷商后裔宋公孔弘，按照朝代更替次序，改封为章昭侯，地位为恪；（颜师古注：恪，恭敬，礼遇如同宾客。周把舜、夏、商的后裔称为三恪。）夏朝后裔辽西姒丰，封为章功侯，也为恪。（服虔注：姒是夏朝的姓。）
四代古帝王的后裔，在明堂共同受祭，配享皇始祖考虞帝。周公的后裔褒鲁子姬就、宣尼公（孔子）的后裔褒成子孔钧，之前已经定好封号。
王莽又说：“我从前居摄的时候，修建郊祀宫殿，确立远祖庙，设立社稷。（颜师古注：远祖叫祧，读tiāo。刘奉世注：‘四代古宗……已前定焉’这十七句文意不连贯，王莽正在分封前代圣王后代，不该说到这件事，而且后文已经讲过，这几句应当是衍文。）神灵降下祥瑞，有的神光从天而降化为乌鸦，有的黄气蒸腾，光彩明亮，彰显黄、虞二帝的功业。（颜师古注：况，赐福。复读fù。烈，遗业。王莽自称继承黄帝虞舜的后代。）
从黄帝直到我的高祖济南伯王，先祖的姓氏有五个。（颜师古注：济南伯王，王莽的高祖。）黄帝二十五个儿子，分赐十二个姓。虞帝祖先，姓姚；在陶唐时代姓妫；周朝时姓陈；在齐国时姓田；迁居济南之后姓王。
我想到皇初祖考黄帝、皇始祖考虞帝，在明堂受祭祀，应当列入亲祖宗庙序列。建立五座祖庙，四座亲庙，皇后夫人都配享祭祀。郊祀的时候以黄帝配上天，黄后配大地。（孟康注：黄后，黄帝的皇后。）
把新都侯旧宅作为大禖祠，每年按时祭祀先祖。（颜师古注：禖，祭祀。）王室所尊奉的先祖祭祀，令天下民间同样传承祭祀。（颜师古注：国家已经建立大祠祭祀先祖，百姓家中所尊奉的家庙，要世代不断，普天之下都遵照。刘奉世注：这是说王莽家族的祭祀范式，让天下效仿，如同汉高祖的枌榆社。）
姚、妫、陈、田、王氏，这五姓，都是黄帝虞舜的后裔，和我是同族。《尚书》说：‘宽厚和睦九族。’（颜师古注：出自《虞书·皋陶谟》。惇，宽厚。）命令天下，把这五姓的户籍上报秩宗，全部视作宗室，世代免除赋税徭役。（颜师古注：复读fù；与读预。）元城王氏，不许互相通婚，用来区分宗族，端正亲疏。（颜师古注：只有元城本家王氏不能和姚妫陈田通婚，其他王氏不受限制。）”
封陈崇为统睦侯，供奉陈胡公；（孟康注：追尊陈胡公。）田丰为世睦侯，供奉陈敬仲。
天下州牧郡守，因为之前平定翟义、赵明叛乱，心怀忠孝，封州牧为男，郡守为附城。又封旧日恩人戴崇、金涉、箕闳、阳并等人的儿子，全部为男爵。
派遣骑都尉嚣等人，分别修建历代帝王陵园：黄帝的陵园在上郡桥畤；（颜师古注：桥山，所以叫桥畤。刘敞注：都应当是郡。）虞帝陵园在零陵九嶷；胡王（陈胡公）在淮阳；陈敬王在齐临淄；齐愍王在城阳莒县；伯王（王莽高祖王遂）在济南东平陵；孺王（王莽曾祖王贺）在魏郡元城。
使者一年四季按时祭祀。应当修建庙宇的，因为天下刚刚安定，暂时在明堂太庙合祭。把汉高祖庙改叫文祖庙。（颜师古注：效仿舜在文祖接受禅位。）
王莽说：“我的皇始祖考虞帝，从唐尧那里接受禅让。（嬗古禅字。）汉朝始祖唐尧，本就有传国的征兆。（颜师古注：尧传帝位给舜，王莽自认为虞舜后代，所以说汉朝有传国给他的征兆。）我又亲自从汉高皇帝神灵手中接受金策。我想要优待前代，不敢有所遗忘。汉朝祖宗一共七位，（苏林注：汉朝原本四庙，王莽把元帝、成帝、平帝追加为宗，所以七位。）在定安国按照礼制立庙。京城的陵园宗庙，不要废除，祭祀供奉照旧。我会在每年九月，亲自进入汉朝高帝庙、元帝庙、成帝庙、平帝庙祭拜。刘氏宗室全部归京兆大尹管理，不取消他们的免税特权，终身保留。（颜师古注：复读fù。）州牧要经常慰问，不许侵害欺辱他们。”
又说：“我从前做大司马宰衡，直到居摄、假皇帝，（颜师古注：大麓，指做宰衡大司马，妄用舜‘纳于大麓’典故。摄假，就是摄皇帝、假皇帝。）深深想到汉朝遇到三七厄运，火德气运已经穷尽。我多方思索，想尽办法辅助刘氏延续国运。所以铸造金刀钱币，希望以此帮助汉朝。（颜师古注：冀，希冀。）
可是从孔子作《春秋》作为后世君王法则，写到鲁哀公十四年一代结束。对应到现在，也正好是哀公之后十四年。（张晏注：汉哀帝在位六年，平帝五年，居摄三年，合计十四年。）汉朝火德气数已尽，终究不能强行延续。皇天威严，黄德应当兴盛，把天下托付给我。（属读zhǔ。）
如今百姓都说上天革除汉朝，建立新朝，废掉刘氏，兴起王氏。‘刘’这个字拆开是卯、金、刀。正月佩戴的刚卯，金刀钱币，一律不许使用。（服虔注：刚卯，正月卯日制作的佩饰，三寸长，一寸宽，方形，玉、金或者桃木做成，系革带上。晋灼注刚卯形制铭文。颜师古注：古墓常有玉刚卯出土。王莽认为刘字含卯、金、刀，所以禁止刚卯和金刀钱。）
广泛和公卿商议，天人感应十分明显。取消刚卯不许佩戴，废除刀钱不许流通。顺应上天心意，满足百姓心愿。”
于是铸造小钱，直径六分，重一铢，钱文写“小钱直一”，和之前的“大钱五十”，两种钱币一同流通。为了防止民间私自铸钱，禁止百姓私自携带铜、木炭。
这一年四月，徐乡侯刘快，聚集几千人，在自己封国起兵。（颜师古注：刘快是胶东恭王的儿子，《王子侯表》写作刘炔，火字旁，和本传不同，怀疑表写错。宋祁注：韦昭说徐乡是东莱郡的县。）刘快的哥哥刘殷，原汉朝胶东王，此时改封为扶崇公。刘快攻打即墨，刘殷关闭城门，自己把自己关入狱中，官吏百姓抵抗叛军。刘快战败，逃到长广县死去。
王莽下诏：“往昔我的先祖济南愍王，被燕国军队围困，从临淄逃到莒城自保；同族田单出奇谋，斩杀燕将，收复齐国。如今即墨官吏百姓同心剿灭叛贼。我嘉奖尽忠之人，怜悯无辜受牵连的人。赦免刘殷等人，除了刘快的妻子儿女，其他亲属连坐的全部不予治罪。慰问死伤，死去的人，每家发放五万安葬钱。刘殷通晓天命，痛恨刘快叛乱，所以叛军很快覆灭。扩充刘殷封国，一万户，方圆百里。”又封赏十多位上报符命的大臣。
王莽说：“古代设立井田，八家为一井，一对夫妇分田一百亩，征收十分之一赋税，国家富足百姓安乐，到处都是歌颂之声。（颜师古注：给，富足。）这是唐尧虞舜的治国之道，夏商周三代都遵照实行。
秦朝无道，加重赋税供自己享用，耗尽民力满足欲望，废除圣王井田制度。于是土地兼并兴起，贪婪鄙陋的风气盛行。豪强占田数以千计，穷苦百姓连立锥之地都没有。还设立奴婢市场，和牛马关在一起贩卖。（颜师古注：兰，栅栏，牛马圈栏。）奴婢命运由官吏豪强掌控，他们肆意草菅人命。奸恶之人从中牟利，劫掠贩卖别人妻儿，违背上天本心，悖逆人伦，（颜师古注：誖读bèi，悖乱。）违背‘天地之间人为贵’的道理。（出自《孝经》孔子语，性，就是生命。）
《尚书·甘誓》说：‘我就把你罚作奴隶。’（颜师古注：不是牵连妻儿，只有不听命令的本人罚作奴婢。）只有不听从命令的，才受这种惩罚。
汉朝田租名义是三十分取一，可是还有更赋，体弱残疾人也要缴纳。（颜师古注：更读gēng；罢癃读pí lóng。）豪强欺压贫民，租赁豪强田地，名义三十税一，实际要缴纳五成收成。（详细注解在《食货志》。）夫妇一年到头耕田劳作，（芸通耘。）收获不足以活命。富人粮食吃不完，骄横作恶；穷人连糟糠都吃不饱，被逼作乱。全都触犯刑律，刑罚不断施用。（错，搁置，读cuò。宋祁注：越本辜写作辠。）
我从前做宰衡的时候，开始下令天下实行公田，按人口分配井田，当时出现嘉禾祥瑞，遇上叛贼作乱，这件事中途停下。
现在，改名天下田地叫‘王田’，奴婢叫‘私属’，都不许买卖。一户男子人口不满八人，田地超过一井九百亩，要把多余田地分给九族、邻里、乡党。原本没有田地，现在该分配田地的，按照制度分配。有敢非议井田圣制，蛊惑百姓的，流放到四方边远之地，抵御鬼怪。（魑读chī，魅读mèi。）效仿虞舜处置罪人的旧例。”
当时百姓习惯汉朝的五铢钱。王莽的大钱小钱两套货币繁杂难懂，又屡次改动，没有信用，百姓私下依旧用五铢钱交易。传言大钱就要废除，没人愿意使用王莽钱币。王莽十分忧虑，再次下达文书：凡是携带五铢钱、说大钱会废除的，等同于非议井田制度，全部流放四方边远地区。
于是农民商人失业，财货粮食贸易全部停滞，百姓在路上痛哭。因为买卖田地、奴婢、私自铸钱获罪，从诸侯卿大夫到平民，被判刑的数不胜数。
秋天，派遣五威将王奇等十二人，向全国颁布四十二篇符命。德祥五篇，符命二十五篇，福应十二篇，合计四十二篇。德祥讲汉文帝、汉宣帝时期，成纪出现黄龙，新都侯王莽高祖王伯墓门梓木柱子长出枝叶这类祥瑞；符命讲新井、石牛、金匮；福应讲母鸡变成雄鸡这类怪事。文辞典雅，依托儒家经典，还专门写了解说。（尔雅，近于正经古义。）大体主旨，就是王莽应当取代汉朝拥有天下。
概括解说：帝王承受天命，一定有德行祥瑞征兆，配合五行受命，再加上福兆，才能建立伟大功业，传给子孙，享有无穷国运。
所以新朝兴起，德祥征兆出现在汉朝二百一十年、九代帝王之后；开端于新都封国，祥瑞来自黄支国（进献犀牛）；帝王基业开启于武功，天命定在子同（梓潼改名）；天命完成于巴郡宕渠；十二种福应一一显现。上天保佑新朝，深厚牢固。
武功丹石出现在平帝末年，火德国运耗尽，土德将要接替。上天眷顾，舍弃汉朝，把天下交给新朝，丹石是给皇帝最初的天命。皇帝谦让，居摄，没有顺应天意。所以那年七月，上天又降下三台星、文马的祥瑞。（服虔注三能就是三台星。晋灼注文马，花纹骏马，周成王时犬戎进贡。能读tái。）皇帝又谦让不肯即位。于是又降下铁契、石龟、虞符、文圭、玄印、茂陵石书、玄龙石、神井、大神石、铜符帛图。受命祥瑞渐渐彰显，一共十二件，告示新朝皇帝。
皇帝敬畏上天威严，去掉摄皇帝称号，依旧称假皇帝，改元初始，想要满足上天的心意。可这并不是上天频繁降下符命的本意。（郑重，频繁多次，重读zhòng。）所以那一天，上天又下策书劝勉。（孟康注：就是哀章写的策书。晋灼认为勉是龟字。颜师古采信孟康。宋祁：别的版本没有‘复决其’三个字，邵本没有‘其’。）
侍郎王盱看见一个人身穿白布单衣，红色刺绣方领，（盱读xū，缋读huì，五彩刺绣。）戴着小冠，站在王路殿前，对王盱说：“今天天神同心，把天下万民托付给皇帝。”（同色：各方天神意见一致。一说包，上天包罗天下百姓。属读zhǔ。）王盱觉得怪异，走十几步，那人忽然消失。
丙寅黄昏，汉高帝庙出现金匮图策，高帝神灵承受天命，把天下传给新朝皇帝。第二天早晨，宗伯忠孝侯刘宏上报。召集公卿商议，没有决断，大神石发出人声催促：“赶快请新皇帝到高帝庙接受天命，不要拖延。”（趣读cù促。）于是新皇帝登上车，到汉高庙接受天命。
接受天命那天是丁卯。丁，对应汉朝火德；卯，是刘姓的组成字。明确汉朝刘氏火德终结，传给新朝。皇帝再三谦让，十二件符命逼迫，天命不能推辞。惶恐敬畏，感慨汉朝国运走到尽头，无力挽救。（瞿然惶恐，苇然心绪动荡。斖斖勤勉，想要保全汉室，迫于天命不能如愿。）为此三夜不睡，三日不吃。询问公卿百官，都说要恭敬奉行上天的命令。于是改年号，定国号，天下改朝换代。
新朝建立，神灵欢喜，祥瑞福兆接连不断。《诗经·假乐》说：“能安百姓、善待贤人的，会接受上天福禄。上天护佑他，一再赐福给他。”说的就是现在。
五威将捧着符命，携带印绶。王侯以及官吏更改名号的，包括匈奴、西域、边外蛮夷，全部授予新朝印绶，收回汉朝旧印。赏赐官吏爵位两级，百姓爵位一级；按百户赏赐羊酒；蛮夷赏赐布帛，各有等级。大赦天下。
五威将乘坐画着天文图像的车子，（郑氏注：车身上绘画天象。）驾六匹母马；（郑氏注：坤为母马，六是地数。）背上背负锦鸡羽毛，服饰十分华丽。（鷩读bié，山雉。）每一将设置左、右、前、后、中五帅。衣冠车马颜色，对应五方五行的色彩数字。
将领持符节，号称太一的使者；帅手持旌旗，号称五帝的使者。王莽策告：“普天之下，直到四方极远之地，没有不能到达之处。”
向东出发的，抵达玄菟、乐浪、高句丽、夫余；（乐读luò，浪读láng，夫读fú。） 向南出发的，越过边境，经过益州，把句町王贬为侯； 向西出发的，到达西域，全部把各国王改为侯； 向北出发的，到达匈奴王庭，授予单于新印，修改汉朝印文，去掉“玺”字，改成“章”。单于想要旧印，陈饶把旧印砸破。这件事记载在《匈奴传》。单于大怒；句町、西域各国后来因此全部反叛。陈饶回到京城，被任命为大将军，封为威德子。
冬天，打雷，桐树开花。
设置五威司命、中城四关将军。司命监察上公以下；中城将军掌管京城十二座城门。
策命统睦侯陈崇：“啊，陈崇！不服从命令，是祸乱根源；大奸大猾，是贼乱根本；铸造假钱币，破坏财货流通；骄奢僭越制度，是凶祸开端；泄露宫廷尚书机密，就是机要泄密招来灾祸；（出自《周易》。）在朝廷接受封爵，私下拜谢权臣，代表俸禄脱离公室，朝政落入私门。这六条，是国家纲纪。任命你做五威司命。柔软的也不欺辱，刚硬的也不畏惧；不欺侮鳏寡，不怕豪强。（出自《诗经·大雅》赞美仲山甫。）奉行天命，使朝廷和睦有序。”（帅繇，遵循。繇读由。）
策命说符侯崔发：“重重城门，夜晚敲击木梆防备盗寇。（出自《周易》，柝读tuò。）你做五威中城将军。京城德教成就，天下心悦诚服。”（说读悦。）
策命明威侯王级：“绕霤地势险要，南方正对荆楚地区。（服虔注：险隘山道。颜师古注：道路曲折，溪水回旋流淌，就是现在商州七盘十二绕。霤读liù。）你做五威前关将军，振奋武力防卫，扬威南方。”
策命尉睦侯王嘉：“羊头山险阻，北方正对燕赵。（羊头山在上党壶关。）你做五威后关将军，凭借壶口险关，镇抚北方。（捶防，凭据险隘打击敌人。捶读zhuì。）”
策命堂威侯王奇：“崤山、渑池险隘，东方正对郑卫旧地。（崤即肴，渑读miǎn，都在陕县东边。）你做五威左关将军，据守函谷关，纠察祸难，执掌东方威势。（批读bī。宋祁注：掌当作堂。）”
策怀羌子王福：“汧陇险阻，西方面对戎狄。（汧县有吴山汧水，陇就是陇山。汧读qiān，阺读dǐ。）你做五威右关将军，固守成固，安抚西方羌戎。”
又派遣五十名谏大夫，分别到各郡国铸钱。
这一年，长安有个狂女子名叫碧，在街上大喊：“高皇帝大怒！赶快归还我们汉朝的国家！不照做，九月就要杀你！”（趣读cù促。）王莽抓捕杀掉她。掌管治安的掌寇大夫陈成主动辞官离去。真定人刘都等人谋划起兵，事情败露全部被杀。真定、常山降下大冰雹。（雨读yù，动词降下。）
始建国二年二月，大赦天下。
五威将帅七十二人回京汇报。汉朝原来的诸侯王，全部上交玺绶，贬为平民，没有违抗命令的。五威将封为子爵，帅封为男爵。
开始设立六筦法令。（筦通管，韦昭：官府垄断资源，只留一点民间通道，如同竹管。）命令官府酿酒卖酒、专卖盐铁、铸造钱币；开采名山大川物产要收税。又设立市官，低价收购高价卖出，向百姓放贷，收取利息，一百钱每月收三钱利息。（如淳注。贷读dài。）羲和部下每郡设置一名酒士，乘坐驿车督查酒业利润。（传读zhuàn。）禁止百姓私自携带弩、铠甲，犯人流放到西海郡。
匈奴单于索要汉朝旧玺，王莽不给，于是匈奴侵犯边境郡县，杀害掳掠官吏百姓。
十一月，立国将军孙建上奏：西域都护但钦上书：九月辛巳，戊己校尉史陈良、终带，合伙杀害校尉刁护，（刁读diāo。宋祁注刁改刀。）劫掠官兵，自称废汉大将军，逃入匈奴。
“本月癸酉，不知什么男子拦在我的车前，自称：‘汉朝刘子舆，是成帝小妻生的儿子。刘氏应当复兴，赶快把皇宫空出来！’（趣读cù促。）抓住男子审问，就是常安城的武仲。这些人逆天违命，大逆无道。请求把武仲和陈良等人亲属，按律治罪。”奏章批准。
汉高帝屡次告诫，不要派兵守护汉家宗庙，让汉家宗庙如同宾客寄食。想要承顺上天心意保全后代子孙。汉家宗庙不该设置在常安城内；刘氏做诸侯王的，应当和汉朝一同废黜。陛下仁厚，久久没有决断。之前安众侯刘崇、徐乡侯刘快、陵乡侯刘曾、扶恩侯刘贵等人，屡次聚众谋反。（更读gēng。）现在狂妄的叛贼，有的谎称是亡汉的将军，有的谎称成帝儿子刘子舆，接连不断，就算灭族也不能禁止。这就是圣恩没有早早断绝叛乱苗头。
臣愚钝，请求：汉高皇帝，作为新朝的宾客，在明堂接受祭祀；成帝是异姓兄弟，平帝是女婿，不应当再入宗庙；元帝和太皇太后是夫妻一体，蒙受圣恩，可以保留祭祀。京城所有汉朝宗庙全部撤除。刘氏做诸侯王的，按照户口多少，改为五等爵位；做官吏的全部罢免，在家等待新的任命。对上顺应天命，告慰高帝神灵，断绝叛乱萌芽。”
王莽批复：“可以。”
嘉新公国师，作为四辅之一；明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等三十二人，都通晓天命，有的献上符瑞，有的进献善言，有的抓捕告发叛贼，功劳盛大。刘氏宗室和这三十二人同祖的，官职不罢免，赐姓为王。只有国师刘歆，因为女儿嫁给王莽的儿子，不赐新姓。
改定安太后称号为“黄皇室主”，断绝她和汉朝的名分。
十二月冬天打雷。
把匈奴单于改称号叫降奴服于。王莽下诏：“降奴服于知，（知是单于本名囊知牙斯。）侮慢五行，违背四条约定，（王莽和匈奴订立的四条，记载《匈奴传》。）侵犯西域，祸害边疆，残害百姓，罪该灭族。派遣立国将军孙建等十二位将领，十路同时出兵，奉行上天惩罚，讨伐知。
念及知的先祖呼韩邪单于稽侯狦，（狦读shān。）几代忠孝，保卫边塞。不忍心因为知一人的罪过，灭绝呼韩邪的后代。把匈奴国土百姓分成十五份，立呼韩邪的十五个子孙做单于。派遣中郎将蔺苞、戴级奔赴边塞，册封新单于。匈奴百姓受知牵连应当治罪的，全部赦免。”
派遣五威将军苗訢、虎贲将军王况从五原出兵；厌难将军陈钦、震狄将军王巡从云中出兵；（厌读yā。）振武将军王嘉、平狄将军王萌从代郡出兵；相威将军李棽、镇远将军李翁从西河出兵；（棽读shēn。）诛貉将军阳俊、讨秽将军严尤从渔阳出兵；奋武将军王骏、定胡将军王晏从张掖出兵。副将裨将一百八十多人。招募天下囚徒、壮丁、士兵三十万人。各郡转运衣服铠甲兵器粮食，高级官吏押送物资，从海边江淮直到北方边境。使者乘坐驿车催促，按照战时法令办事。（传读zhuàn，趣读cù。刘奉世注：五大夫三字含义不明，怀疑是衍文。）天下骚动。先到的军队驻扎边境，等全部军队集结完毕再一同出击。
王莽因为钱币不能流通，再次下诏书：“百姓依靠粮食活命，依靠财货流通。上古八政把粮食放在第一位。钱币太重，小额交易不方便；太轻，搬运又麻烦。钱币轻重大小分出等级，百姓使用才便利安乐。”于是铸造宝货五品，详情见《食货志》。百姓拒不接受，只通行小钱、大钱两种。
私自铸钱无法禁止，加重刑法：一家铸钱，五家连坐，罚作奴婢。官吏百姓出入，必须携带布钱配合通行证，（传读zhuàn。）不携带的，驿站旅店不许收留，关卡渡口扣留盘问。公卿上朝进宫门也要携带布钱，想要强制推行。
当时争相伪造符命博取封侯。没有得到符命的人互相开玩笑：“难道你没有天帝任命的文书吗？”司命陈崇禀告王莽：“这样会开启奸臣谋求私利的门路，扰乱天命，应当断绝源头。”王莽也厌烦这件事，派尚书大夫赵并查验，凡不是五威将帅颁布的符命，全部下狱治罪。
当初，甄丰、刘歆、王舜是王莽的心腹，鼓吹王莽功德，安汉公、宰衡的名号，以及封赏王莽母亲、两个儿子、侄子，都是甄丰等人谋划。甄丰、王舜、刘歆也得到赏赐，富贵显赫，并不想要王莽居摄。
居摄的念头，来自泉陵侯刘庆、前辉光谢嚣、长安令田终术。王莽势力已经完备，想要摄政。甄丰等人顺从他的心意，王莽就加封王舜、刘歆的儿子，还有甄丰的孙子。甄丰等人爵位已经很高，内心满足，又畏惧汉朝宗室、天下豪杰。而那些想要往上爬的疏远之臣，纷纷伪造符命，王莽依靠这些登上真皇帝位。王舜、刘歆内心恐惧不安。
甄丰性格刚强，王莽察觉到他心中不满。（说读yuè悦。）就借着符命文字，把大阿右弼大司空甄丰调任更始将军，和卖饼出身的王盛同列。甄丰父子沉默不满。儿子甄寻是侍中、京兆大尹、茂德侯，就伪造符命：新朝应当分陕，设立两位伯，效仿周公召公；甄丰做右伯，太傅平晏做左伯。（陕即今陕州。伯，长官。陕读shǎn。）王莽听从，任命甄丰为右伯，正要西行述职，还没有出发。
甄寻又伪造符命：原汉平帝皇后黄皇室主，应当嫁给甄寻为妻。王莽惯于欺诈，心中猜忌大臣怨恨诽谤，想要用威严震慑群臣，于是勃然大怒：“黄皇室主是天下国母，这是什么话！”抓捕甄寻，甄寻逃跑，甄丰自杀。甄寻跟着方士逃进华山，过了一年多才抓获。口供牵连国师刘歆的儿子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯刘棻；刘棻的弟弟右曹长水校尉伐虏侯刘泳；大司空王邑的弟弟左关将军堂威侯王奇；还有刘歆门生侍中骑都尉丁隆。牵连公卿、亲族、列侯，处死几百人。
甄寻手臂纹路有像“天子”二字，王莽割开他的胳膊观看，说：“这是‘一天子’。”有人说：是“一六子”，六，代表杀戮，说明甄寻父子该杀。于是效仿舜流放罪人，把刘棻流放到幽州，甄寻流放到三危，丁隆诛杀在羽山。（殛读jí。）用驿车把三个人的尸体分别送到流放地点。
王莽长相：嘴巴宽大，下巴短，眼睛外突，眼珠发红，说话声音嘶哑。身高七尺五寸。喜欢穿厚底鞋，戴高帽子，衣服里面填充硬毛，让衣服撑得膨起。（氂读lì。）挺胸抬头，目光俯视左右。当时有会方术的待诏黄门，有人问王莽相貌。待诏说：“王莽就是人们说的猫头鹰眼睛，老虎嘴巴，豺狼的声音。这种人能吃人，也终将被别人吃掉。”问话的人告发王莽，王莽杀掉待诏，封赏告发的人。后来王莽常常挡着云母屏风，不是亲近的人不能见到他的脸。（屏面，类似扇面，《张敞传》有注解。）
这一年，任命初睦侯姚恂为宁始将军。
始建国三年，王莽下诏：“百官改换名号，职务变动，法令礼仪制度还没有全部定稿，暂且沿用汉朝的律令制度办事。”命令公卿大夫、诸侯、二千石官员，举荐有德品行、通晓政务、善于言辞、精通经学的人才各一名，送到王路四门。
派遣尚书大夫赵并慰劳北方边防，回京报告：五原北假土地肥沃，可以种粮食，从前设置过屯田官。于是任命赵并做田禾将军，征发戍卒在北假屯田，补充军粮。
这时边境将领，等待大军集结，士兵放纵作乱。内地百姓苦于征调，抛弃城郭流亡，沦为盗贼。并州、平州尤其严重。
王莽命令七公六卿全部兼任将军。派遣着武将军逯并等人镇守各大名都；中郎将、绣衣执法各五十五人，分别镇守沿边大郡，督查作奸犯科、擅自兴兵的人。可是这些人在外做坏事，扰乱州郡，收受贿赂，侵害百姓。（挠读náo。）
王莽下文书：“叛虏知罪该灭族，派遣十二路猛将，打算一举剿灭。朝内设置司命、军正，朝外设立十二位军监，本意是纠察违纪，让军队纪律严明。现在却不是这样：他们作威作福，胁迫良民；随便给百姓套上枷锁勒索钱财，交钱才解开枷锁；残害百姓，农民流离失所。司监官员如此，怎么称得上称职？从今往后，有敢再犯的，立刻逮捕上报。”可是将领依旧肆意妄为。
蔺苞、戴级到边塞，引诱单于的弟弟咸，咸的儿子登进入边塞，胁迫册封咸为孝单于，赏赐千斤黄金、大量锦绣，打发他回去；把登带到长安，封为顺单于，留在京城府邸。
太师王舜，自从王莽篡位之后，心悸的病越来越重，去世。（悸读jì。宋祁注：悸旧本作喘。）王莽说：“从前齐太公凭借世代美德，做周朝太师，值得我效仿。让王舜的儿子王延继承安新公爵位；王延的弟弟褒新侯王匡做太师将军，世代作为新朝辅佐。”
为太子设置四师、四友，俸禄都是大夫等级。 原大司徒马宫为“师疑”，原少府宗伯凤为“傅丞”，博士袁圣为“阿辅”，京兆尹王嘉为“保弼”，这是四师。（拂读弼。） 原尚书令唐林为“胥附”，博士李充为“奔走”，谏大夫赵襄为“先后”，中郎将廉丹为“御侮”，这是四友。
另外设置师友祭酒、侍中、谏议、六经祭酒一共九人，官阶上卿。琅邪左咸为讲《春秋》祭酒；颍川满昌为讲《诗经》祭酒；长安国由为讲《易经》祭酒；平阳唐昌为讲《尚书》祭酒；沛郡陈咸为讲《礼》祭酒；崔发为讲《乐》祭酒。
派遣谒者带着安车、印绶，征召楚国龚胜做太子师友祭酒。龚胜不肯应征，绝食死去。
宁始将军姚恂被罢免；侍中崇禄侯孔永担任宁始将军。
这一年，池阳县出现小人影子，一尺多长，有的乘坐车马，有的步行，手中器物大小比例相称，一共出现三天。黄河沿岸郡县爆发蝗灾。
黄河在魏郡决口，洪水泛滥清河以东几个郡。一开始王莽担心黄河决口冲毁元城王氏祖坟；看到洪水向东流，元城不受威胁，就不再堵塞决口。
始建国四年二月，大赦天下。
夏天，东南方出现赤色云气，横贯整个天空。
厌难将军陈钦上奏：抓到俘虏，侵犯边境的，都是孝单于咸的儿子角所为。王莽大怒，在长安斩杀他的儿子登，以此向蛮夷示威。（视读示。）
大司马甄邯去世。宁始将军孔永升任大司马；侍中大赘侯辅做宁始将军。
王莽每次出门，先要在城中大规模搜查，名叫“横搜”。这个月，连续横搜五天。
王莽来到明堂，向诸侯授予茅土封土。下诏书：“我德行浅薄，继承圣祖，作为万国之主。安定百姓，关键在于分封诸侯，划分州郡疆域，改良风俗。借鉴前代，建立纲纪。依照《尧典》，分为十二州，设立五服；《诗经》十五国风，遍布九州。”
十五国就是陈、郐、曹、豳、鲁、商，一共十五个诸侯国。另一种说法：周南、召南、邶、鄘、卫、王、郑、齐、魏、唐、秦、陈、郐、曹、豳，这就是十五国风。抪，读音普胡反。宋祁说：“国”字应当作“曰”。
《商颂》有“奄有九有”的诗句。颜师古注：《商颂·玄鸟》这首诗，赞美商汤功德盛大，所以能够拥有天下九州。
《禹贡》记载的九州，没有并州、幽州；《周礼·职方》的大司徒、大司马体系，则没有徐州、梁州。宋祁说：淳化版此处没有“无并”二字。
历代帝王制度更迭，各有举措，有的彰明旧的事迹，有的扩大立国根本，大义虽然显明，但治国要务是一致的。
过去周朝两位圣王承受天命，所以设置东都、西都两处都城。我承受天命，也和他们一样。把洛阳定为新室的东都，常安定为新室的西都。京城周边王畿连成一体，各自设置采邑、任服封地。全国的州依照《禹贡》分为九州；爵位仿照周代设立五等爵位。诸侯总数一千八百人，附城的数量也和诸侯一样，用来赏赐有功的人。
诸公的封地是一同，民众一万户，土地方圆一百里；侯、伯的封地是一国，民众五千户，土地方圆七十里；子、男的封地是一则，民众二千五百户，土地方圆五十里。附城中最大的，食邑九成，民众九百户，土地方圆三十里。从九成往下，以二为差依次递减，直到一成。如淳注：十里叫一成。五等差别全部齐备，合起来就是“一则”的规制。
当时已经接受茅土封赏的：公十四人，侯九十三人，伯二十一人，子一百七十一人，男四百九十七人，合计七百九十六人；附城一千五百一十一人。九族女性受封为“任”的八十三人；还有汉王室的外孙女、孙子孙女，承礼君、遵德君、修义君，改封为“任”，共十一人。
设置十一公、九卿、十二大夫、二十四元士。确定各国封邑采地的地界，派遣侍中讲理大夫孔秉，会同各州、各部、各郡通晓地理图册档案的官员，在寿成朱鸟堂共同校核审定。我多次和各位公卿、祭酒、上卿亲自旁听检视，全部已经梳理完毕。
褒奖德行、赏赐功勋，是为了显扬仁人贤才；九族和睦亲善，是为了优待亲属。我始终不敢懈怠，想要考察前代圣王的做法，将要明确官员升降奖惩，分清善恶好坏，安抚天下百姓。可是地图户籍还没有定稿，没有正式授予诸侯封国城邑，暂且让他们从国都内府领取俸禄，每月几千钱。诸侯都陷入穷困，甚至有受雇做工维持生计的。
中郎区博劝谏王莽说：“井田虽然是圣明帝王的制度，但它废弃已经很久了。周王朝衰微之后，百姓就不再遵从这套制度。秦国看透顺应民心可以获取巨大实利，所以废除井田庐舍，开辟阡陌，称王统一天下，直到现在天下百姓还没有厌烦它带来的便利。如今想要违背百姓心愿，去恢复千年前早已断绝的旧制度，就算是尧、舜再生，没有上百年循序渐进的教化，也不可能推行。天下刚刚平定，万民刚刚归附，实在不可以施行井田。”
王莽知道百姓怨恨，就下达文书：“那些被登记为王田的田地，全部允许买卖，不再用法令拘束；私自买卖奴婢的人，暂且一概不予治罪。”
当初，五威将帅出兵，把句町王贬改为侯爵。句町王邯心怀怨恨，不肯归附。王莽暗示牂柯大尹周歆，用欺诈手段杀死邯。邯的弟弟承起兵，攻杀周歆。
在此之前，王莽征调高句骊士兵，要他们讨伐匈奴。高句骊士兵不愿出征，郡府强行逼迫，士兵全都逃出边塞，就此犯法劫掠。辽西大尹田谭率军追击，被这些士兵杀死。州郡官府把罪责全部推给高句骊侯驺。
严尤上奏说：“貉人作乱，并不是起源于侯驺。就算驺内心怀有歹意，也应当命令州郡暂且安抚他们。现在平白把大罪加在他们头上，恐怕他们就此反叛，夫余之类部族一定会响应附和。匈奴还没有平定，夫余、濊貉又起兵作乱，这是重大的忧患。”
王莽不肯安抚濊貉部族，他们于是正式反叛。王莽下诏命令严尤进击。严尤引诱高句骊侯驺前来，就地将他斩杀，把首级传送到常安。王莽大喜，颁布诏书：“不久前派遣猛将奉行上天的惩罚，诛灭虏知（匈奴单于），分为十二路大军，有的斩断敌人右臂，有的砍断敌人左腋，有的击溃敌人胸腹，有的抽击敌人两胁。今年刑星运行到东方，征讨貉人的部队率先出动，捕获斩杀虏驺，平定东方疆域。消灭虏知，就在转瞬之间。这是天地众神、社稷宗庙护佑赐福，公卿大夫、军民同心，将帅勇猛如虎的功劳。我十分赞许。把高句骊改名为下句骊，通告天下，让所有人都知道这件事。”
从此貉人更加频繁侵犯边境，东北夷、西南夷全都发生叛乱。
王莽志向正盛，认为四方蛮夷不值得耗费精力去攻灭，一心钻研效法古制。又下达文书： “回想我的皇始祖虞舜，在文祖庙接受帝位，观测璇玑玉衡天文仪器，理顺日月五星的运行；于是向上帝举行类祭，对六宗举行禋祭，按等级遥祭山川，遍祭各路神灵；巡狩五岳，四方诸侯来朝，听取他们奏报政务，实际考核他们的功绩。
我承受天命正式登基，到建国五年，已经五年。阳九的厄运已经度过，百六的灾期已经过去。太岁运行到寿星，填星居于明堂，太岁在癸酉，德运在中宫。观测岁星，查看龟策占卜，全部显示吉兆。
就在这一年二月建寅月份，向东巡狩，筹备巡狩的礼仪与各项调度开支。”
公卿上奏，请求招募官吏百姓捐献马匹、布帛丝绵；又请求内地十二郡国征购马匹，征调丝帛四十五万匹，运送到常安，前后不必互相等待。物资才送到一半，王莽下诏书：“文母太后身体不安，巡狩暂且搁置，等待以后再说。”
这一年，更改十一公的名号，把“新”改为“心”，后来又把“心”改为“信”。
建国五年二月，文母皇太后去世，安葬在渭陵，和汉元帝陵墓共处，但是开挖沟渠把两座陵墓隔开。在长安建立庙宇，新室世代献祭供奉；汉元帝配享祭祀，牌位安放在床榻之下。王莽为太后服丧三年。
大司马孔永请求退休，王莽赏赐安车驷马，以特进的身份，依旧参加朝会。同风侯逯并接任大司马。
当时长安百姓听说王莽打算迁都洛阳，不肯修缮自家房屋宅第，不少人干脆拆毁房屋。王莽说：“玄龙石的符命文字写着‘定帝德，国洛阳’，符命昭示得十分清楚，怎敢不恭敬遵从。等到始建国八年，岁星运行到星纪，就在洛阳定都。好好修缮常安都城，不许毁坏破败。有胆敢违犯的，立刻上报姓名，追究罪责。”
这一年，乌孙大小昆弥派遣使者前来进贡。大昆弥是中原汉朝的外孙；乌孙王胡妻生的儿子是小昆弥，乌孙国人心归附小昆弥。王莽看到匈奴各个边境都遭到侵扰，想要笼络乌孙，于是派遣使者，把小昆弥的使者位次，安排到大昆弥使者之上。
保成师友祭酒满昌上奏弹劾使者：“夷狄之所以屈服服从中原，是因为中原讲求礼义。大昆弥是君主，如今把臣子使者排在君主使者前面，这不是安抚夷狄的做法。使者奉行使命，犯下大不敬之罪。”王莽大怒，罢免满昌的官职。
西域各国因为王莽屡次背弃恩德信义，焉耆率先反叛，杀死西域都护但钦。十一月，彗星出现，二十多天之后才消失。
这一年，因为触犯私藏铜、炭法令的人太多，废除这条法令。
第二年改年号为天凤。
天凤元年正月，大赦天下。
王莽下诏：“我选定二月建寅时节举行巡狩大典。太官备好干粮干肉，内府准备帷帐坐卧用具。巡狩经过的地方，不许地方官府供应物资。我向东巡狩，亲自扛耒，每到一个县就亲自耕作，劝勉春耕生产；向南巡狩，亲自扛耨，每到一个县就除草耕作，劝勉南方教化；向西巡狩，亲自扛铚，每到一个县就收割庄稼，劝勉西方秋收；向北巡狩，亲自扛连枷，每到一个县就捶打谷物脱粒，劝勉储藏粮食。完成北方巡狩，就居于大地中心的洛阳都城。胆敢喧哗扰乱法度，一律按军法处置。”
公卿上奏：“皇帝极为孝顺，往年文母太后身体抱病，您亲自供养，很少脱换衣冠；接着太后离世，群臣悲痛，陛下容颜没有恢复，饮食也减少。如今要一年四次巡狩，路途万里，年事已高，不是干粮干肉可以支撑得住的。暂且不要巡狩，等到服丧期满，保全圣体。我们会尽心治理亿万百姓，遵奉您英明的诏令。”
王莽说：“各位公卿、州牧、各部门长官、诸侯、众地方官，愿意齐心协力抚育百姓，来符合我的心愿，由此敬重德行。大家努力，不要背弃诺言。”
于是更改计划，定在天凤七年，太岁在大梁，岁星庚辰，举行巡狩。巡狩次年，太岁实沈，岁星辛巳，定都天下中心洛阳。派遣太傅平晏、大司空王邑前往洛阳，勘测宗庙、社稷、郊祀祭坛的地基图样，动工修建。
三月壬申月末，发生日食。大赦天下。下策书罢免大司马逯并：“日食，日光黯淡，战乱不能止息。交上大司马印绶，以侯爵身份参加朝会。”太傅平晏不再兼管尚书事务，裁撤侍中和各曹署的兼职官员。任命利苗男苗訢做大司马。
王莽正式称帝之后，对大臣管控尤其严密，剥夺臣下权力。朝中大臣只要敢检举官员过失，就会得到提拔。孔仁、赵博、费兴等人，因为敢于攻击权贵大臣，得到王莽信任，安排显赫官职。
公卿入宫，随从属吏有固定数额。太傅平晏入宫，随从官吏超出规定限额，掖门仆射质问他，言辞不客气。戊曹士就把仆射逮捕关押。王莽勃然大怒，命令执法官出动几百骑兵包围太傅府，逮捕戊曹士，当场处死。
大司空手下官吏夜里经过奉常亭，亭长盘问，官吏报上官职，亭长喝醉，说：“你有符传凭证吗？”这名官吏用马鞭殴打亭长，亭长拔剑杀死官吏，之后逃亡。亭长家属上书申诉。王莽说：“亭长奉公守法，不要追捕他。”大司空王邑斥责手下这名官吏，向亭长赔罪。
国将哀章品行多有污点，王莽专门给他设置和叔这一属官，告诫：“不只是要守护哀章家门，还要保全他在西州的亲属。”十一公之中，其他人本来就出身低微，哀章尤其不堪。
四月，降下严霜，草木被冻死，沿海地区灾情尤其严重。六月，黄雾弥漫四方。七月，狂风大作，大树被连根拔起，北阙、直城门的屋瓦被大风掀飞；降下冰雹，砸死牛羊。
王莽依据《周官》《王制》，设置卒正、连率、大尹，职权相当于汉朝的太守；设置属令、属长，职权相当于都尉。设置州牧、部监二十五人，朝见礼仪等同于三公；部监官阶上大夫，每人管辖五个郡。公爵出任州牧，侯爵出任卒正，伯爵出任连率，子爵出任属令，男爵出任属长，全部可以世袭官职；没有爵位的官员称为尹。
拆分长安周边六乡，每乡设置帅一人。拆分三辅，设立六尉郡：渭城、安陵往西直到栒邑、义渠共十县，归京尉大夫府，治所在旧长安官署；高陵以北十县，归师尉大夫府，治所在旧廷尉府；新丰往东直到湖县十县，归翊尉大夫府，治所设在城东；霸陵、杜陵向东直到蓝田，向西到武功、郁夷十县，归光尉大夫府，治所在城南；茂陵、槐里向西直到汧县十县，归扶尉大夫府，治所在城西；长陵、池阳向北直到云阳、祋祤十县，归列尉大夫府，治所在城北。
河东、河内、弘农、河南、颍川、南阳，设立六队郡。设置大夫，职权等同太守；设置属正，职权等同都尉。把河南大尹改称号为保忠信卿，增加河南郡属县，满三十个县。设置六郊州长各一人，每人主管五个县。其余所有官名全部更改。大郡最多拆分成五个郡。全国以“亭”作为郡县名称的有三百六十处，用来对应符命文字。边境地区另设置竟尉，由男爵担任。诸侯国之间空余土地，用来做封赏有功、贬黜有罪的调剂。
王莽下达诏书：“西都常安称为六乡，属县归六尉管辖；东都义阳称为六郊，属县归六队管辖。产米粟的甸服之内称为内郡；甸服之外叫近郡；有要塞边界屏障的叫边郡。全国合计一百二十五个郡。九州之内，县二千二百零三个。
公，居于甸服，名号叫惟城；诸侯居于侯服，名号叫惟宁；采服、任服诸侯，名号叫惟翰；宾服诸侯，名号叫惟屏；掌管文教、武卫地区，名号叫惟垣；九州之外，名号叫惟藩。全部按照方位对应名号，总共构建万国封国。”
之后，年年改动地名，有的一个郡五次更改名称，改来改去又恢复旧名。官吏百姓记不住地名。每次下达诏书，总要附注原来的地名。例如诏书写：“制诏陈留大尹、太尉：把益岁以南，划归新平（新平就是原来的淮阳）；雍丘以东划归陈定（陈定就是原来的梁郡）；封丘以东划归治亭（治亭就是原来的东郡）；陈留以西划归祈隧（祈隧就是原来的荥阳）。陈留已经不再存在，大尹、太尉全部前往皇帝行在。”王莽政令变更，大抵都是这一类。
下令天下小学，以戊子代甲子，作为六十甲子一轮的开端。行冠礼选戊子这一旬作为吉日；婚嫁娶妻，避开戊寅所在的旬日。百姓大多不肯遵从。
匈奴单于知去世，他的弟弟咸继位单于，请求和亲。王莽派遣使者送去丰厚财物贿赂，假意答应归还匈奴侍子登；同时悬赏捉拿陈良、终带等人。单于咸就把陈良、终带交给汉朝使者，用囚车押送到常安。王莽在城北把陈良、终带活活烧死，命令官吏百姓围观。
边境发生大饥荒，出现人吃人的惨剧。谏大夫如普巡视边防军队，回朝上奏：“士兵长期屯守边塞，苦于戍边；边郡物资无力供给。如今单于刚刚愿意和亲，可以趁这个机会撤去戍边军队。”
校尉韩威进言：“凭借新室的威势，吞灭匈奴，就如同吃掉身上跳蚤虱子。我愿意带领五千勇士，不用携带军粮，饿了吃敌人的肉，渴了喝敌人的血，可以横行塞外。”王莽欣赏他的豪言，任命韩威为将军，但是采纳如普的意见，征召撤回边塞各军将领，罢免陈钦等十八人，撤除四关镇都尉各处屯兵。
匈奴使者回国之后，单于得知侍子登早已被王莽诛杀，发兵侵犯边境。王莽再次征调军队驻守。边地百姓流亡流入内地，沦为奴婢。王莽于是下令：官吏百姓胆敢收留边地流亡百姓的，判处弃市死刑。
益州蛮夷杀死大尹程隆，西南三边全部反叛。派遣平蛮将军冯茂率军讨伐。宁始将军侯辅被免职，讲《易》祭酒戴参接任宁始将军。
天凤二年二月，在王路堂摆设酒宴，公卿大夫都陪侍饮酒，大赦天下。
当月，正午时分天上出现星星。大司马苗訢降职为司命，任命延德侯陈茂为大司马。
谣传有黄龙摔死在黄山宫中，成千上万百姓奔跑去围观。王莽十分厌恶这件事，抓捕审问，追查谣言源头，却找不到来源。
单于咸已经和亲，想要取回儿子登的尸体。王莽打算派遣使者送还，又怕单于心怀怨恨杀害使者。就罗织罪名，把当初主张诛杀侍子登的原将军陈钦逮捕下狱。陈钦说：“这是想要拿我去向匈奴解释说辞。”于是自杀。
王莽挑选擅长外交应对的儒生，任命济南人王咸为大使，五威将琅邪人伏黯等人为副手，护送登的灵柩前往匈奴。暗中命令使者挖掘单于知的坟墓，用荆棘鞭打他的尸骨；勒令匈奴退到漠北；向单于索要一万匹马、三万头牛、十万头羊，还要归还之前掳掠的边境百姓。王莽就喜欢这类夸大的言辞。
王咸到达单于王庭，宣扬王莽威德，斥责单于背叛盟约，对答诘难纵横有力，单于无法驳倒，王咸完成使命返回。刚进入边塞，王咸就病死。王莽封他儿子为伯，伏黯等人封为子。
王莽认为，只要制度制定完备，天下自然太平，于是专心钻研地理区划、制礼作乐，考证六经学说。公卿清晨入朝，深夜才退朝，议论连年不能决断，没有时间审理冤狱，处理百姓急难。各县县宰空缺，好几年由别的官员代理。官吏贪酷一天比一天严重。
中郎将、绣衣执法分布各郡国，仗势弄权。十一公的属吏遍布天下，劝课农桑，颁布时令，查办案件。官员车马络绎不绝，交错往来。传唤百姓，抓捕证人，郡县层层盘剥，贿赂公行，是非黑白一片混乱。很多百姓到皇宫门前告状。
王莽亲眼见过从前独揽大权才夺取汉朝天下，所以凡事都要亲自把持，大小事务亲自决断。下属官员只是承接现成指令，只求免于罪责。各种珍宝、国库钱粮，全部派宦官掌管。官吏百姓上奏密封奏章，由宦官拆阅，尚书都看不到。王莽防备臣下，已经到这种地步。
又喜欢更改制度，政令繁多细碎。执行的官员，遇事总要反复质询，才敢办理。前后政令互相冲突，政务混乱，无法理清。王莽常常点灯办公直到天亮，还是处理不完。尚书趁机徇私舞弊，压下奏章不处理。上书等待批复的，连年得不到回音；被关押在郡县监狱的，要等到大赦才能够出狱。皇宫卫士三年得不到轮换。
粮食常年昂贵，边境军队二十多万人，要官府供给衣食，官府民间都困苦不堪。五原、代郡受害最深，当地几千人结成盗贼团伙，流窜到邻近郡县。王莽派遣捕盗将军孔仁，会同郡县兵力围剿，一年多才平定，边郡人口也差不多逃亡殆尽。
邯郸以北降下大雨，洪水泛滥，水深好几丈，淹死几千人。
立国将军孙建去世，司命赵闳担任立国将军。宁始将军戴参回到原官任，南城将军廉丹担任宁始将军。
天凤三年二月乙酉，发生地震，降下大雪，关东灾情最重，积雪深达一丈，竹子柏树有的枯死。
大司空王邑上书：“我任职八年，没有建立功业，司空的职责荒废，以至于发生地震灾变，请求准许我退休。”
王莽答复：“大地有震动、有摇动。震动代表灾祸，摇动没有危害。《春秋》记载地震；《周易·系辞》讲坤卦，动则开启，静则闭合收敛，万物由此化生。灾异变动，各有寓意。天地震动，是用来警戒我本人。你有什么罪过，却要请求辞官，这不是辅佐我的态度。派遣诸吏、散骑、司禄、大卫、修宁男遵，传达我的心意。”
五月，王莽颁布官吏俸禄制度： “我遭遇阳九厄运、百六灾期，国库不足，百姓动荡。自公卿往下，每月俸禄，只有十布二匹，或者丝帛一匹。我每每想到这里，心中悲痛。如今厄运灾期已经过去，国库虽还不能充裕，但物资渐渐可以供给。从六月初一庚寅起，颁发官吏俸禄，全部依照新制度。
四辅、公卿、大夫、士，往下直到基层僚吏，一共十五等。僚吏每年俸禄六十六斛，依次递增，最高四辅，每年俸禄一万斛。”
王莽又说：“普天之下，没有不是王的土地；四海之内，没有不是王的臣民。天下物资都用来供养朝廷。《周礼》记载膳食佳肴一百二十种。诸侯分别享用自己的同、国、则；辟、任、附城享用自己的封邑；公卿、大夫、元士享用自己的采地。俸禄多少，都有明确条文。年成丰收，俸禄足额发放；遭遇灾害，就按比例削减，和百姓同忧乐。
上报计簿的时候统一核算：天下没有灾害，太官膳食就备齐全部品类；有灾害，就按受灾比例削减膳食标准。
东岳太师立国将军监护东方三州一部二十五郡；南岳太傅前将军监护南方二州一部二十五郡；西岳国师宁始将军监护西方一州二部二十五郡；北岳国将卫将军监护北方二州一部二十五郡；大司马监护纳卿、言卿、仕卿、作卿，京尉、扶尉，兆队、右队，中部左及前七部；大司徒监护乐卿、典卿、宗卿、秩卿，翼尉、光尉，左队、前队，中部、右部，共五郡；大司空监护予卿、虞卿、共卿、工卿，师尉、列尉，祈队、后队，中部及后十郡。
六司、六卿，各自归所属三公监护。遇到灾害，他们的俸禄也按比例削减。郎官、侍从官、京城官吏，俸禄取自国库内府，参照太官膳食增减标准执行。诸侯、辟、任、附城、各级官吏，都随辖区受灾情况减俸。希望上下同心，劝勉农业生产，安抚亿万百姓。”
王莽制度繁琐细碎，账目核算理不清，官吏始终拿不到足额俸禄，就各自凭借职权作奸犯科，收受贿赂养活自己。
当月戊辰，长平馆西岸山体崩塌，堵塞泾水，水流断绝，河水改道向北奔流。派遣大司空王邑前往巡视。王邑回朝奏报情况。群臣向王莽祝贺，认为这是《河图》所说“以土镇水”，匈奴将要灭亡的吉兆。于是派遣并州牧宋弘、游击都尉任萌，率兵进攻匈奴，军队开到边境就地驻扎。
七月辛酉，霸城门发生火灾，民间把霸城门叫做青门。
月末戊子，发生日食，大赦天下。又命令公卿大夫、诸侯、二千石官员，各举荐符合“四行”标准的人才一人。大司马陈茂因为日食被罢免，武建伯严尤出任大司马。
十月戊辰，王路朱鸟门门柱发出鸣响，昼夜不停。崔发等人说：“虞舜打开四门，广听四方意见。门发出鸣响，是应当修整先圣礼制，招揽天下贤士的征兆。”王莽于是命令群臣朝贺，被举荐的四行人才，从朱鸟门入宫对策。
平蛮将军冯茂攻打句町，士兵染上瘟疫，死亡十分之六七；向百姓征敛财物，十份征收五份。益州府库耗尽，还是不能取胜。王莽征召冯茂回京，关进监狱，冯茂死在狱中。改派宁始将军廉丹、庸部牧史熊攻打句町，斩获不少敌人，取得胜利。王莽征召廉丹、史熊回京。廉丹、史熊请求增调兵马物资，一定要彻底攻克再返回，又大肆向民间征敛。
就都大尹冯英不肯供给军需，上书：“自从越巂郡的遂久、仇牛、同亭、邪豆各部反叛以来，将近十年，郡县接连作战。之前任用冯茂，只求短期见效。僰道以南，山高谷深，冯茂逼迫百姓远徙，耗费数以亿计，官吏士兵沾染毒气，死去十分之七。现在廉丹、史熊害怕不能完成朝廷限期，向各郡征调士兵粮食，又向百姓征收财产，十份取四份。把梁州搞得残破，最终也不能平定叛乱。应当停止军事进攻，实行屯田，公开悬赏招降。”
王莽大怒，罢免冯英官职。后来稍稍醒悟：“冯英也不算大错。”又任命冯英做长沙连率。
翟义的党羽王孙庆被捕获。王莽命令太医、尚方工匠，连同手艺精巧的屠夫，把王孙庆解剖开，测量人体五脏，用竹筵贯通血管，探究血脉起止走向，说这样可以用来治病。
这一年，派遣大使五威将王骏、西域都护李崇，率领戊己校尉出兵西域。西域各国都出城迎接，进贡财物。各国之前杀死都护但钦，王骏想要袭击他们，命令佐帅何封、戊己校尉郭钦率部殿后。焉耆假意投降，埋伏军队袭击王骏，王骏全军覆没。何封、郭钦后到，袭击焉耆老弱百姓，经由车师退回边塞。王莽拜郭钦为填外将军，封为劋胡子；封何封为集胡男。西域从此断绝和新室的往来。
《汉书·王莽传下》
天凤四年五月，王莽下诏：“保成师友祭酒唐林、原谏议祭酒琅邪纪逡，孝顺恭敬，待人仁恕，尊敬君上，爱护百姓，博通古事，德行醇厚完备，直到年老，没有过失。封唐林为建德侯，纪逡为封德侯，都享受特进礼遇，朝见如同三公。赏赐宅第一处，钱三百万，赐给几案手杖。”
六月，在明堂再次向诸侯授予茅土封土。王莽说：“我制定地理区划，设立五等爵位，考证儒家经籍，核对传记，反复思考，从始建国元年到现在，已经九年，今天才最终确定。我亲自铺设文石案几，摆放菁茅和四色土，恭敬向泰山、太社、后土、祖先、先妣祷告，然后颁发茅土封土。
诸侯各自前往封国，治理百姓，成就功业。那些身处边境、江南地区，没有诏令征召留在京城的，由纳言掌货大夫，调拨国库旧钱发放俸禄：公爵每年八十万钱，侯伯四十万钱，子男二十万钱。”可是诸侯还是拿不全俸禄。
王莽喜好空洞言辞，仰慕古代制度，大肆封赐爵位，本性却吝啬。借口地理没有确定，只先颁发茅土，用来安抚盼望封赏的人。
这一年，再次申明六筦法令。每一项筦，都制定科条禁令，触犯的人判处死刑。官吏百姓获罪的越来越多。又下令，上公以下，家里拥有奴婢的，每一名奴婢缴纳三千六百钱。天下百姓越发愁苦，盗贼兴起。纳言冯常上书劝谏六筦政策，王莽大怒，罢免冯常。
设置执法左右刺奸，选拔能干官吏侯霸等人，分别督察六尉、六队，职权如同汉朝刺史，三公府属吏和郡府各派一人协同办事。
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