光武帝建武、明帝永平年间，百姓刚刚脱离战乱，有求生的愿望，和汉高祖、惠帝时期情形相近。朝廷政策压制豪强，扶助弱小；朝中没有作威作福的大臣，乡里没有横行的豪强侠客。按人口比例，断狱数量比起成帝、哀帝时期减少八成，可以说政治清明。

但是还不能达到上古盛世的水准，是因为上面五种弊病没有根除，治理刑罚的根本没有摆正。

荀卿对于刑罚的议论十分精辟：世俗有一种说法，上古太平时代没有肉刑，只有象刑，比如犯人穿草鞋、红褐色衣服，衣边不加装饰，以此羞辱。这种说法不对。如果上古太平，百姓都不犯罪，不只是没有肉刑，连象刑都用不到。如果有人犯罪，却只用很轻的惩罚，就是杀人不偿命，伤人不受刑。重罪轻罚，百姓无所畏惧，祸乱没有比这个更大的。

制定刑罚的本意，是要禁止暴行邪恶，惩戒恶行。杀人不处死，伤人不施刑，是善待暴徒，宽纵恶人。所以象刑，不是产生于上古太平，恰恰兴起于乱世。

爵位、官职、奖赏、刑罚，全都要和行为相称；有一件事处置失当，就是动乱的开端。德行配不上地位，才干配不上官职，赏赐和功劳不匹配，刑罚和罪行不相当，没有比这更不祥的。

征伐暴乱，诛灭叛逆，是国家的威严。杀人者处死，伤人者受刑，百代君王都遵循，不知道起源于何时。世道安定，刑罚看起来重；世道混乱，刑罚看起来轻。社会之所以安定，是因为刑罚重；社会之所以动乱，是因为刑罚轻。处在安定时代犯下的罪行，本来就该重判；处在动乱时代犯下的罪行，本来就该轻判。《尚书》说：“刑罚有的时代重，有的时代轻。”说的就是这个道理。

所谓“象刑惟明”，意思是效法天道来制定刑法。哪里有穿草鞋、穿赤褐色囚衣就算受刑的事呢？

荀卿已经说过这番道理，又顺着世俗的说法加以议论：“大禹继承尧、舜之后，自认为道德衰微，于是制定肉刑；商汤、周武王沿袭施行肉刑，是因为社会风俗比唐尧、虞舜时代浅薄。如今汉朝承接衰败的周朝、暴虐秦朝留下的烂摊子，风俗已经比夏商周三代浅薄，却要施行尧、舜时代的刑法，这就好比用马络头去管束凶悍的烈马，违背了救治时弊的原则。

况且废除肉刑，本意是保全百姓性命。现在去掉髡、钳这一等刑罚，犯人转而就会被判死刑，用死刑罗织百姓，失掉原本仁惠的初衷。所以每年被判死刑的数以万计，这就是刑罚过重造成的。至于穿墙偷盗、一时愤怒伤人、男女淫荡放纵、官吏贪赃枉法这类恶行，髡、钳的惩罚又不足以惩戒。所以每年受刑的有十多万人，百姓既不畏惧刑罚，又丝毫不感到羞耻，这就是刑罚过轻带来的后果。

于是世俗当中能干的官吏，公然以诛杀盗贼树立威严；专擅杀戮的官吏被称作称职，恪守法律的官吏反而得不到治理成效。扰乱名分、破坏制度的事例数不胜数。因此法网严密，奸邪却不能止息；刑罚繁多，百姓却越发轻慢法律。

想要一代人实现仁政，一百年还消除不完残害百姓的现象，实在是因为礼乐缺失、刑罚制度不正确。实在应当深思正本清源的主张，删改修订法令，编撰二百条对应死刑的法律条文。其余那些古代可以活命、如今却要判处死刑的罪行，全都可以改为纳赎施行肉刑。至于伤人、盗窃、官吏收受贿赂枉法裁判、男女淫乱，全都恢复古代肉刑，编成三千条法律；那些诬陷罗织、苛求细枝末节的法令，全部废除。

这样一来，刑罚令人畏惧，禁令就容易规避；官吏不能擅自杀戮，法律不会有两套标准；刑罚轻重和罪行相称，百姓性命得以保全。契合刑罚的中正，调和天人之间的关系，遵从上古的制度，造就太平盛世。就算达不到成康时代刑罚搁置不用的局面，孝文帝那种刑狱清明的局面差不多可以实现。

《诗经》说：“善待百姓、善待贤才，就会承受上天赐予福禄。” 《尚书》说：“建立功业、办好事业，就可以享有长久国运。”

说的是处理政务顺应百姓，功业成就、大事办妥，就会得到上天福佑、国运绵长。所谓“天子一人有善政福庆，万千百姓都仰仗受益”，说的就是这个。

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汉书卷二十四上 食货志第四上

《洪范》记载八项政务：第一是粮食，第二是财货。 食，指农民种植收获可以食用的谷物； 货，指可以裁制衣服的布帛，以及金、刀币、龟甲、贝壳，用来分配财富、流通物资、互通有无。

粮食与财货，是百姓生存的根本，从神农时代就兴起。砍削木料做成耜，用火烘烤弯曲木料做成耒，耒、耨这类农具的便利，用来教导天下百姓，粮食就充足；正午设立集市，招徕天下民众，汇集天下货物，互相交易之后散去，各自得到自己需要的东西，财货就得以流通。

粮食充足、财货流通，之后国家殷实、百姓富足，教化才能成功。从黄帝之后，不断变革旧制，让百姓劳作而不知倦怠。

尧命令羲氏、和氏四个子弟，恭敬地向百姓颁布农时节令；舜任命后稷，因为黎民百姓开始遭遇饥荒，把农业作为施政首要事务。

大禹平定洪水，划定九州，规划土地田亩，根据各地出产、距离京师远近，规定贡赋，用竹筐盛放贡品。劝勉天下各地互通有无，万国都得到安定治理。

殷商、周朝兴盛的时候，《诗经》《尚书》都有记述，核心都在于安抚百姓，先让百姓富足，再施行教化。

所以《周易》说：“天地最大的德行是化生万物，圣人最宝贵的是权位；守住权位靠仁爱，聚集民众靠财富。”财富，是帝王用来聚合民众、稳固权位，养护众生，顺应天道，治理国家安抚百姓的根本。

所以孔子说：“不担忧财富少，而担忧分配不均；不担忧人口贫穷，而担忧社会不安定。分配均衡就不会贫困，和睦团结就不会人少，社会安定就不会倾覆。”

因此圣明的君王规划治理百姓：修筑城郭让百姓居住；设立井田庐舍均衡土地；开设集市店铺流通物资；兴办学校施行教化。士、农、工、商四类民众各有本业。读书做官的叫做士；开垦土地种植谷物的叫做农；施展技艺制作器物的叫做工；流通财货贩卖货物的叫做商。

圣明君王估量才能分配事务，四类民众贡献能力接受职事。因此朝廷没有闲置的官职，城邑没有游手好闲的百姓，土地没有荒废不耕的田地。

治理百姓的道理，关键在于让百姓安守故土。所以要确立步、亩的度量，校正田亩疆界：六尺为一步，一百步为一亩，一百亩为一夫，三夫为一屋，三屋为一井。一井方圆一里，包含九夫的田地。八家共同拥有这一井土地，每家分得私田一百亩，公田十亩，合计八百八十亩；剩下二十亩，用来建造田间庐舍。

百姓出入互相友爱，警戒守望互相帮助，生病患难互相救助。百姓因此和睦，教化整齐划一，劳役生产也得以均衡。

百姓分配田地：上等田地，每户一百亩；中等田地，每户二百亩；下等田地，每户三百亩。年年耕种，叫作不易之田（上等田）；耕种一年休耕一年，叫作一易之田（中等田）；耕种一年休耕两年，叫作再易之田（下等田）。三年轮换耕种，轮番休耕。

农户已经分到田地，家中其余成年男子，也要按照人口分配田地，依照同样标准。士、工、商家庭分配田地，五口人折算一个农夫的份额。这是平坦土地的制度标准。至于山林、湖泽、高原、盐碱贫瘠的土地，各自按照土地肥沃贫瘠分出等级。

有赋，有税。税，指公田十分抽一，以及手工业、商业、山林水泽出产的税收。赋，按照人口征收财物，供给战车、铠甲、士兵、徭役，充实国库，用于赏赐。税供给祭祀天地、宗庙各类神灵，天子供养、百官俸禄、各项政务开支。

百姓二十岁接受田地，六十岁归还田地。七十岁以上，由国家赡养；十岁以下，由国家抚育；十一岁以上，国家勉励教导他们学习做事。

播种谷物，必须同时种五种粮食，防备灾害。田里不能种树，以免妨碍谷物生长。努力耕作，勤于除草，收获庄稼的时候要像防备盗贼一样抓紧，怕风雨损坏收成。

庐舍周围栽种桑树；菜地划分畦垄，瓜果各类果实，都种植在田埂边界。鸡、猪、狗按时繁育。妇女从事养蚕纺织，那么五十岁可以穿上丝帛，七十岁可以吃上肉食。

在田野的房屋叫庐，城邑聚居的住宅叫里。五家组成邻，五邻组成里，四里组成族，五族组成党，五党组成州，五州组成乡。一乡一万二千五百户。邻长是下士，从这一级往上，逐级晋升，到乡一级长官就是卿。

里设置序，乡设置庠。序用来宣讲教化，庠用来举行礼仪，展示教化成效。

春天命令百姓全部到田野耕作，冬天全部回到城邑居住。《诗经》说：“二月时节动身劳作，带着妻儿，把饭送到南边田地。”又说：“十月蟋蟀钻到床下，可叹我的妻儿，一年将要过完，回到屋里过冬。”这是顺应阴阳时序，防备盗贼，讲习礼仪文治。

春天百姓将要下田，里胥清晨坐在里门右侧堂屋，邻长坐在左侧堂屋。百姓全部出去耕作之后，他们才回去；傍晚百姓归来，也是这样值守。归来的人必须捡拾柴薪，柴薪轻重分配，头发花白的老人不用手提重物，优待老者。

冬天百姓回到城中，妇女同巷居住，结伴夜里纺织。一个月劳作，折算四十五天。之所以结伴劳作，是为了节省灯火燃料，手艺好坏互相借鉴，形成统一风俗。男女当中有遭遇困苦不得志的，就借歌咏抒发内心伤痛。

这个月份，未成年子弟都进入序室学习。八岁进入小学，学习六十甲子、四方地理、文字算术，懂得家庭长幼礼节。十五岁进入大学，学习前代圣王礼乐，懂得朝廷君臣礼仪。

其中才学出众的，从乡学升到庠序；庠序当中优异的，升到国都的少学。诸侯每年把少学里面优秀的人才进献给天子，进入大学学习，称为造士。品行、才学相当，就用射箭考核，之后授予爵位。

初春时节，百姓将要分散到田间劳作，行人摇动木舌大铃，沿路巡行采集民间诗歌，进献给乐官太师，整理配上音律，演奏给天子听。所以说：君王不用走出宫门，就能了解天下民情。

这就是前代圣王规划土地安置百姓，让百姓富足之后施行教化的大体办法。

所以孔子说：“治理拥有千辆兵车的国家，办事恭敬守信，节约用度，爱护百姓，不耽误农时。”于是百姓都努力劳作安于本业，先公后私。《诗经》说：“阴云密密层层，雨水缓缓落下，先浇灌公田，再流到我的私田。”

百姓耕种三年，就储备够一年的粮食。衣食充足之后懂得荣辱，谦让之风兴起，争讼就会止息。所以每三年考核官吏功绩。孔子说：“如果有人任用我治理国家，一年就可以移风易俗，三年就能成就治世。”说的就是这种功业。

三次考核，决定官员升降。储备够三年粮食，各业兴盛，叫作登；两次登，叫作平，储备够六年粮食；三次登，叫作太平。二十七年，储备够九年粮食。之后王道广布，礼乐完备。所以孔子说：“如果有圣王兴起，必定一代人之后才能实现仁政。”就是走的这条道路。

周朝王室衰微之后，残暴的君主、贪腐官吏破坏井田疆界，徭役滥征，政令不讲信用，上下互相欺诈，公田荒废不治。于是鲁宣公开始按亩征收田税，《春秋》讥讽这件事。上层贪婪，百姓怨恨，灾害频发，祸乱兴起。

逐渐衰落，到了战国时代，看重诡诈武力，轻视仁义，崇尚财富，把礼让放在后面。这时李悝给魏文侯推行“尽地力”的政策。

他认为方圆百里，土地合计九万顷，除去山地、湖泽、城邑住宅占三分之一，可以耕种的土地六百万亩。耕作勤劳细心，每亩增产三斗；耕作不勤勉，每亩减产三斗。方圆百里，增减粮食就可以达到一百八十万石。

又说：粮食收购价格太高，会伤害士工商百姓；价格太低，会伤害农民。百姓受损就会离散逃亡；农民受损，国家就会贫困。所以粮价过高过低，造成的伤害是一样的。善于治理国家的人，既不伤害城市百姓，又鼓励农民生产。

如今一户农夫五口人，耕种一百亩地，每亩收成一石半，一共一百五十石。扣除十分之一赋税十五石，剩下一百三十五石。一家人每月吃掉一石半，五口人一年吃掉九十石，剩余四十五石。一石粮食折合三十钱，一共一千三百五十钱。扣除社祭、尝新、春秋祭祀开销三百钱，剩余一千零五十钱。全家置办衣物，每人大约花费三百钱，五口一年就要一千五百钱，还差四百五十钱。

遇上疾病、丧事的开销，官府额外摊派赋税，还没有算进去。这就是农夫常常困苦，没有耕作积极性，导致粮价飞涨的原因。

所以善于调节粮食买卖的人，一定要仔细观察年成，分为上等丰收、中等丰收、下等丰收。 上等大丰收，收成是平常四倍，余粮四百石； 中等丰收，收成三倍，余粮三百石； 下等丰收，收成两倍，余粮一百石。

小饥荒，收成一百石；中等饥荒，收成七十石；大饥荒，收成三十石。

所以大丰收，官府收购三份粮食，留存一份给百姓；中等丰收收购两份；下等丰收收购一份。保证百姓口粮充足，粮价平稳就停止收购。

遇到小饥荒，就拿出小丰收储存的粮食；中等饥荒拿出中等丰收储备；大饥荒拿出大丰收储备，向外售卖。就算遭遇水旱饥荒，粮价不会暴涨，百姓不会流亡。拿多余的粮食补足不足的部分。这套办法在魏国施行，魏国因此富强。

等到秦孝公任用商鞅，毁坏井田，开辟田间阡陌，重赏耕战。虽然不是上古王道，但因为重视农业，压倒邻国，称霸诸侯。可是先王制度就此毁灭，僭越等级没有限度。平民当中富豪积累亿万财富，穷人只能吃糟糠；诸侯强国兼并州土，弱小的国家社稷覆灭。

到秦始皇统一天下，国内大兴工程，对外征讨四方外族，征收三分之二的重税，征发闾左百姓戍边。男子努力耕种，粮食依旧不够军饷；女子纺纱织布，衣服依旧不够使用。耗尽天下物资供给朝廷，还不能满足君主欲望。天下百姓愁苦怨恨，于是纷纷反叛。

汉朝建立，承接秦朝的弊政，诸侯同时起兵，百姓失去生计，发生大饥荒，一石米五千钱，人吃人，死去的人超过一半。汉高祖允许百姓卖儿女，到蜀郡、汉中讨饭活命。

天下平定之后，百姓没有积蓄，天子的马车凑不齐四匹颜色相同的马，将相有的只能乘坐牛车。

于是朝廷简化法令，放宽禁令，减轻田租，实行十五税一。核算官吏俸禄，估算官府开支，再向百姓征税。山川园林集市租税收入，从天子到受封的封君，各自当作私人供养开销，不纳入国家正式财政经费。从关东水路转运粮食供给京师各官府，每年不过几十万石。

孝惠帝、高后时期，衣食物资渐渐富足。

汉文帝即位，亲自厉行节俭，一心安抚百姓。当时百姓距离战国时代不远，大多舍弃农业，追逐工商业。贾谊向皇帝上书进言： “《管子》说：粮仓充实，百姓才懂得礼义。百姓物资匮乏，却想治理好国家，从古到今，从没听说过。古人说：一个男子不耕作，就有人挨饿；一个女子不纺织，就有人受冻。生产物资有固定时节，消耗却没有限度，物资一定会枯竭。

古代治理天下，极其细致周全，所以储备足够依靠。如今舍弃农业从事工商业，吃闲饭的人很多，这是天下巨大的伤害；奢侈腐化的风气一天天滋长，这是天下巨大的祸害。伤害、祸害公然盛行，没有人制止，国家命运将要倾覆，没有人拯救。

生产物资的人很少，消耗挥霍的人很多，天下财富怎么不会耗尽？汉朝立国将近四十年，官府民间积蓄依旧少得令人痛心。错过时节不下雨，百姓就人心惶惶；年成不好收不上粮食，就会出现卖爵位、卖儿女的事。这些事情已经传到陛下耳朵里。哪有天下危险到这种地步，君主却不警醒的？

世间有饥荒、丰收，是自然规律，大禹、商汤都遭遇过。假如不幸发生二三千里范围的大旱灾，国家拿什么救济？突然边境告急，几十万上百万军队，国家拿什么供给？

战争、旱灾叠加，天下物资彻底枯竭。强悍之人聚众劫掠，老弱疲困的百姓交换孩子充饥。政令教化不能通达远方，心怀僭越野心的人就会一同起兵反叛。到时候才惊慌失措想对策，难道还来得及吗？

储备粮食，是天下的命脉。粮食充足、财货有余，什么事情办不成？进攻可以取胜，防守可以稳固，作战可以胜利；安抚敌国、招徕远方，什么人招不来？

现在驱使百姓回归农业，依附本业，让天下人自食其力。从事工商业游荡谋生的百姓，全部转向田间耕作。那么储备充足，百姓安居乐业。本来可以让天下富足安定，却落到现在岌岌可危的局面，我私下替陛下惋惜。”

文帝被贾谊的话打动，开始设置籍田，天子亲自耕作，劝勉百姓务农。

晁错又上书劝文帝： “圣明君主在位，百姓不受冻挨饿，不是君主亲自种粮给百姓吃、织布给百姓穿，而是为百姓开辟获取财富的途径。所以尧、禹遭遇九年大水，商汤遭遇七年大旱，国内却没有饿死瘦死的百姓，是因为储备丰厚，事先做好准备。

现在天下统一，土地人口不比商汤、大禹时代少，又没有连年水旱天灾，可是储备比不上古时，是什么原因？土地还有没有开垦的，民力还有没有用尽的，山林湖泽资源没有充分开发，游荡不务农的百姓没有全部回乡耕种。

百姓贫穷就会滋生奸邪。贫穷来自物资不足；物资不足来自不从事农业；不从事农业就不会安守故土；不安守故土就会轻易离开家乡。百姓如同鸟兽，就算高墙深池，严酷刑法，也不能禁止。

寒冷的时候，百姓对衣服，不奢求轻暖华贵，只求御寒；饥饿的时候，对食物，不追求美味，只求填饱肚子。饥寒降临身上，人就顾不上廉耻。人一天吃不上两顿饭就饥饿，整年没有衣服就寒冷。肚子饿没有食物，身上冷没有衣服，就算慈母也保全不了子女，君主又怎么保有自己的百姓？

贤明君主懂得这个道理，所以督促百姓从事农桑，减轻赋税徭役，广积粮食，充实粮仓，防备水旱灾害，这样才能拥有民心。

百姓，要看君主如何管理。百姓追逐利益，如同水往低处流，不会挑选方向。珠玉金银，饿了不能吃，冷了不能穿，可是众人看重它，是因为君主使用它们。金银体积小轻便，便于携带，可以走遍天下，不用担心饥寒。这就会让臣子轻易背叛君主，百姓轻易离开家乡，助长盗贼，逃亡的人也有轻便的财物。

粮食布帛，土地生长，靠时节培育，靠人力收获，不是一天可以造就。几石粮食的重量，普通人搬不动，不会被奸邪之人觊觎。一天缺少粮食就会挨饿受冻。所以圣明君主看重五谷，轻视金玉。

如今五口人的农家，服役的不少于两人，能够耕种的土地不超过一百亩，一百亩收成不过一百石。春天耕种，夏天除草，秋天收获，冬天储藏；砍伐柴薪，修理官府差役，承担徭役。春天不能躲避风沙，夏天不能躲避酷暑，秋天不能躲避阴雨，冬天不能躲避严寒，一年四季没有休息。私下还要应酬往来，吊丧探病，抚养孤儿幼童。

如此勤劳辛苦，还要遭受水旱灾害；官府赋税急迫，征收没有定时，早上下达命令晚上就更改。有粮食的百姓半价卖掉；没有粮食的借高利贷。于是有人变卖田地住宅，出卖子孙偿还债务。

大商人囤积货物牟取加倍利息，小商人开店贩卖。囤积奇货，游走都市，趁着朝廷急需物资，成倍抬高物价。他们男子不耕田，女子不养蚕织布，衣服锦绣华丽，吃精米肥肉。没有农夫辛苦，却有千百钱财的收益。依仗财富，结交王侯，势力压倒官吏，互相争利。千里游历，车马络绎不绝；乘坐坚固好车，骑着肥壮骏马，脚穿丝鞋，身披白绢。

这就是商人兼并农民，农民流亡的原因。如今法律贬低商人，商人却已经富贵；法律尊崇农夫，农夫却已经贫贱。世俗看重的，正是君主轻视的；官吏鄙视的，正是法律尊崇的。上下相反，好恶颠倒，想要国家富足、法令施行，不可能做到。

当下最重要的事务，莫过于让百姓务农。想要百姓务农，关键抬高粮食地位。抬高粮食地位的办法，在于允许百姓用粮食换取奖赏、减免刑罚。

招募天下百姓向官府缴纳粮食，可以授予爵位，可以免除罪责。这样富人得到爵位，农民得到钱财，粮食得以流通。能够缴纳粮食换取爵位的，都是有余财的人。从富人那里取得粮食供给国家，可以减少贫民赋税。这就是减少有余，补充不足，政令一出百姓得利。

带来三项好处：第一国家财用充足；第二百姓赋税减轻；第三鼓励农业生产。

现行法令：百姓贡献一匹战马，可以免除三个人的徭役。战马，是国家军备，所以给予免役优待。神农说：就算有十仞石头城墙，百步沸水护城河，百万披甲士兵，没有粮食，就守不住。由此来看，粮食是帝王最重要物资，政务根本。

百姓缴纳粮食换取爵位，到五大夫以上，才只免除一个人的徭役。这和贡献战马带来的功劳相差太远。爵位，是君主专有，开口封赏就可以无穷无尽；粮食，百姓耕种产出，从土地源源不断。得到高爵、免除罪责，是人们十分向往的。

让天下百姓向边塞缴纳粮食，换取爵位、减免罪责。不超过三年，边塞粮食一定充足。”

文帝采纳晁错建议。百姓向边塞交六百石粮食，授上造爵位；逐级增加，交四千石授五大夫；一万二千石授大庶长。根据缴纳粮食多少对应不同爵位等级。

晁错又上奏：“陛下允许天下向边塞纳粮授爵，是很大恩惠。只是担心边塞士兵粮食不够消耗，大量消耗天下粮食。边塞粮食足够支撑五年，就可以让粮食缴纳到各郡县；郡县存粮足够支撑一年以上，可以适时免除农民田租。这样恩惠施加万民，百姓会更加努力务农。遇到战争徭役或者水旱灾害，百姓不会困乏，天下安宁。年成丰收，百姓就十分富足安乐。”

文帝再次听从，下诏免除百姓十二年一半田租；第二年，全部免除田租。

十三年之后，孝景帝二年，命令田租减半，实行三十税一。后来上郡以西发生旱灾，重新推行卖爵位的法令，降低价格招揽百姓；服劳役的犯人，可以向官府缴纳粮食赎罪。朝廷开始设置苑囿饲养马匹，车马宫室馆舍不断增修。可是朝廷屡次命令官府重视农业，百姓安居乐业。

到汉武帝即位之初，七十年之间，国家没有大的战事。不遇上水旱，百姓家家衣食充足。城乡粮仓全部装满，国库财物有余。京城钱币堆积数百万万，穿钱的绳子朽烂，无法计数；太仓粮食陈粮压陈粮，堆到仓外，腐烂不能食用。街巷百姓都有马匹，田野之间马匹成群；骑母马的人，会被排斥不能聚会。

看守里巷小门的人都吃精米肉食；官吏任职长久，子孙都长大；做官就把官职当成家族名号。人人自爱，不轻易犯法，崇尚道义，以耻辱的事情为戒。

法网宽松，百姓富足。有人依仗财富骄横放纵；豪强宗族，在乡里仗势横行。宗室诸侯、公卿大夫以下，争相奢侈，房屋车马服饰僭越制度没有限度。事物兴盛之后走向衰败，本就是变化常理。

这之后对外征讨四方外族，国内兴办各项功业，徭役耗费同时兴起，百姓抛弃农业。

董仲舒向武帝上书：“《春秋》不记载其他谷物灾害，唯独记载麦子、禾苗歉收，由此可见圣人五谷当中最看重麦子和禾。现在关中风俗不喜欢种冬小麦，这就丢掉《春秋》看重的作物，损害百姓粮食来源。希望陛下下诏大司农，让关中百姓多种宿麦（冬小麦），不要耽误农时。

古代向百姓征税不超过十分抽一，负担容易承担；征调民力，一年不超过三天，民力容易承受。百姓对内足够赡养长辈尽孝，对外缴纳赋税，养活妻儿。所以百姓心悦诚服服从朝廷。

到秦朝就不是这样。推行商鞅变法，更改先王制度，废除井田，允许土地买卖。富人田地连绵千亩，穷人没有立锥之地。垄断山林湖泽物产。豪门住宅规格堪比诸侯，小民怎能不困苦。

又规定：百姓每月在郡县服更卒徭役；服完之后，还要做正卒，一年戍守边疆，一年服力役。徭役负担是古代三十倍；田租、人头税、盐铁官营带来的盘剥，是古代二十倍。穷人耕种豪强的土地，收成一半交给地主。贫民常常穿牛马的衣服，吃猪狗的食物。再加上贪官滥用刑罚，百姓走投无路，逃亡山林做盗贼。路上到处都是穿囚服的犯人，每年断狱案件数以千万。

汉朝建立，沿袭这套制度没有更改。古代井田制度虽然很难立刻实行，应当稍微效法古制，限制百姓占有田地数量，补足贫民，堵塞土地兼并的路径；盐铁开放还给民间；废除奴婢制度，禁止主人擅自杀害奴婢。减轻赋税徭役，宽缓民力，之后才可以好好治理天下。”

董仲舒死后，朝廷各项开销更大，天下财力损耗，又出现人吃人的情况。

汉武帝晚年，悔恨征伐的战事，于是封丞相为富民侯。下诏说：“现在最重要的事情，在于努力发展农业。”任命赵过做搜粟都尉。

赵过推行代田法：一亩地开出三条沟垄，年年轮换耕作，所以叫代田。这是上古的办法。后稷最早开创沟垄耕作，两副耜并在一起叫耦，宽一尺深一尺叫作甽，长度贯穿一亩地。一亩三条沟，一个农夫一共三百条沟，种子播撒在沟里。

禾苗长出叶片之后，铲除垄上杂草，把垄上土推到禾苗根部。《诗经》说：“又除草，又培土，黍稷长得茂盛。”除草，培土固根。禾苗渐渐长大，每次除草就往根部培土。到盛夏，垄土全部埋进沟中，禾苗根系扎得很深，可以抗风抗旱，庄稼长势繁茂。

耕地播种农具都做得精巧便利。十二农夫耕种土地，合一井加一屋，折合后世五顷。使用耦犁，两头牛，三个人操作。一年收成比不做沟垄的缦田每亩多出一斛以上，耕作精良的，可以多出两倍。

赵过教导太常、三辅地区百姓耕作。大司农安排擅长手工的奴隶，打造农具。二千石官员派遣县令、县长、三老、力田以及乡里懂耕作的老人，领取农具，学习耕种护苗方法。

百姓缺少牛，赶不上雨后耕作时机。平都县令光，教赵过用人力拉犁。赵过举荐光做属官，教百姓互相换工，人力拉犁。人力多的，一天可以耕三十亩；人力少的，一天耕十三亩。大量荒地得到开垦。

赵过让离宫的卫兵，耕种离宫闲置空地，收获粮食，比旁边田地每亩多出一斛以上。命令受爵位的人家耕种三辅的公田，又推广到边郡、居延城。之后边城、河东、弘农、三辅、太常辖区百姓，都觉得代田便利，投入劳力少，收获粮食多。

汉昭帝时期，流亡百姓渐渐回乡，田野开垦更多，粮食有积蓄。

汉宣帝即位，选拔贤良官吏，百姓安守乡土，连年丰收。谷价跌到一石五钱，农夫收益微薄。大司农中丞耿寿昌善于计算谋划财政，得到宣帝信任。五凤年间上奏：“旧例每年从关东水路运四百万斛粮食供给京师，动用六万人。可以就近收购三辅、弘农、河东、上党、太原各郡粮食供给京师，可以减少关东漕运士卒一半以上。”又上奏把海租（渔业税）提高三倍。天子全部采纳。

御史大夫萧望之上奏反对：“前御史属官徐宫家在东莱，往年增加海租，海中鱼就减少。老人们说武帝时候官府曾经垄断渔业，鱼获变少；还给百姓经营，鱼才重新多起来。阴阳感应，万物相互影响，事事都是这样。

耿寿昌打算就近收购粮食，修建粮仓，打造船只，耗费钱财两亿多。大规模征调民力，恐怕会招致旱灾，百姓遭受灾害。耿寿昌擅长算账计较细碎利益，深谋远虑方面不足以担当重任，最好照旧。”

宣帝没有听从，漕运改革果然便利。耿寿昌又上奏，边郡全部修筑粮仓。粮食低价的时候，提高价钱收购，保护农民；粮食昂贵的时候，降低价钱卖出，叫作常平仓。百姓觉得便利。宣帝下诏赐耿寿昌关内侯爵位。蔡癸因为劝课农桑，出使巡视各郡，官做到大官。

汉元帝即位，天下大水，关东十一个郡灾情尤其严重。元帝二年，齐地饥荒，一石谷三百多钱，大量百姓饿死，琅邪郡出现人吃人。朝中儒生大多建议废除盐铁官、北假田官、常平仓，不要和百姓争夺利益。元帝听从建议全部废除。又裁撤建章宫、甘泉宫卫士，取消角抵表演，废除齐三服官；开放皇家苑囿分给贫民；诸侯王宗庙卫士裁减一半；关中士兵裁减五百人，转运粮食救济穷人。后来朝廷开支不足，又恢复盐铁官。

汉成帝时期，没有战争，号称安乐，可是风俗奢侈，不重视储备粮食。永始二年，梁国、平原郡接连水灾，发生人吃人，刺史、郡守、国相因此被罢免。

汉哀帝即位，师丹辅佐朝政，上书：“古代圣王全部设立井田，之后天下才太平。孝文帝承接周朝灭亡、秦朝战乱之后，天下空虚，所以劝勉农桑，带头节俭，百姓渐渐富足，没有土地兼并祸患，所以不限制百姓田地、奴婢数量。

如今几代太平，富豪官吏百姓家产亿万，贫苦百姓越发困苦。君子治理政事，看重沿袭旧制，不轻易变革；但是变革，是用来解救急难，也不能全盘改动，应当大略设定限制。”

哀帝把奏章下发群臣讨论。丞相孔光、大司空何武上奏建议：诸侯王、列侯，可以在自己封国占有田地；居住长安的列侯、公主，可以在县道占有田地；关内侯、官吏百姓，占田一律不许超过三十顷。诸侯王奴婢二百人；列侯、公主一百人；关内侯、官吏百姓三十人。限期三年，违反的田地奴婢没收官府。

命令下达，田地奴婢价格下跌。可是丁氏、傅氏外戚掌权，董贤显贵，权贵都觉得这条规定损害自己利益。皇帝下诏暂且搁置，政策最终没能推行。

宫室苑囿府库积蓄已经十分丰厚，百姓财富虽然比不上文景时代，可是汉朝户口达到鼎盛。

汉平帝去世，王莽摄政，之后篡夺皇位。王莽承接汉朝太平基业，匈奴臣服，四方外族归附。车船能到的地方，全部臣服。国库充盈，天下安定。王莽一朝占有这些，内心依旧不知满足，鄙薄汉朝制度，认为粗疏不周密。

宣帝开始赐给匈奴单于和天子规格一样的印玺，西南夷钩町称王。王莽派遣使者更换单于印玺，把钩町王贬为侯爵。两方心生怨恨，侵犯边境。王莽大举兴兵，征调三十万军队，打算十路同时出兵，一举消灭匈奴。征集全国囚犯、成年男子，运送兵器物资，从海边、江淮一直输送北方边境。使者快马催促，天下骚动。

王莽一心效仿古制，不衡量现实情况。拆分州郡，改动官职。下诏：“汉朝减轻田租，三十税一，可是还有更赋徭役，老弱病人也要缴纳。豪强欺凌小民，租赁掠夺土地。名义上三十税一，实际上收成一半被豪强夺走。富人作恶，穷人被逼做奸，全都触犯刑罚，刑罚用不完。

现在改称天下田地叫‘王田’，奴婢叫‘私属’，都不许买卖。一户男子不到八口，田地超过一井，多余田地分给同族邻里乡亲。违反法令判处死刑。”

制度迟迟定不下来，官吏趁机作恶，天下百姓愁苦，很多人触犯刑律。三年之后，王莽知道百姓怨恨，下诏王田、私属都可以买卖，不再约束。可是刑罚严酷，其他政令悖乱。边境二十多万军队依靠官府供给，国库不足，多次横征赋税。百姓越发贫困，常年干旱，粮价飞涨。

末年盗贼四起，出兵镇压，将领官吏肆意妄为。北方边境、青州、徐州发生人吃人，洛阳以东一石米两千钱。王莽派遣三公、将军打开东方粮仓救济穷人；派遣大夫谒者教百姓煮树木果实做食物。煮出来的东西根本不能吃，白白增加烦扰。

几十万流民涌入关中，设置养澹官供给粮食，官吏盗取救济物资，饿死的流民十有七八。王莽不愿承认是自己施政的过失，就下诏说：“我遭遇历法当中的厄运，旱灾、霜灾、蝗灾接连到来，外族作乱，盗贼四起，百姓流离。我十分哀痛，灾祸就要结束。”年年说这套说辞，直到灭亡。

《食货志下》

大凡财货，黄金、铜钱、麻布丝帛作为货币使用的情况，夏朝、殷商以前，详细情况已经没有记载了。姜太公为周朝制定。九府圜法： 一寸见方的黄金，重量为一斤；铜钱外圆、内孔方形，以铢为单位确定轻重；布帛，宽二尺二寸叫作一幅，长四丈叫作一匹。李竒曰圜即钱也圜一寸而九府，颜师古说：这个说法不对。《周官》的大府、玉府、内府、外府、泉府、天府、职内、职金、职币，都是掌管财货钱币的官员，所以称为九府。圜，是流通均平的意思。

黄金一寸见方，重量为一斤；钱币外圆内方；钱币轻重以铢为单位计算。黄金以斤作为计量单位，钱币则以铢来标定重量。布帛宽二尺二寸叫作幅，长四丈叫作匹。

所以财物之中，黄金是宝贵的，刀币便于流通，泉币流转如水，布币散布民间，束帛用来收纳物资。姜太公辞官之后，又把这套制度推行到齐国。

等到管仲辅佐齐桓公，调控物价与物资轻重的权柄，他说：年成有丰收、有灾荒，所以粮食就有贵有贱；朝廷政令有缓有急，所以万物就有轻重。君主不加管控，囤积居奇的商人就会游走于市场，趁着百姓物资匮乏，把物价抬高到本钱的百倍。

拥有万辆兵车的大国，一定会有资产万金的商人；拥有千辆兵车的中等国家，一定会有资产千金的商人，这是财利被兼并垄断的缘故。计算生产的本钱，估量储备的物资，本来是足够百姓所用的，然而百姓还有挨饿的，是因为粮食被富人囤积起来。

百姓物资有余，物价就低，所以君主要在物价低的时候收购；百姓物资不足，物价就高，所以君主要在物价高的时候抛售。凡是按照时节来收购、抛售物资，物价就能平稳。

拥有万户人家的城邑，一定要储备万钟的粮食，储备的钱币达到千万缗；拥有千户人家的城邑，一定要储备千钟的粮食，储备钱币达到百万缗。春天供给农耕，夏天供给耘田，农具、种子、口粮，都要从储备当中得到充足供应。这样大商人、囤积财货的豪强，就不能肆意掠夺百姓。齐桓公就凭借小小的齐国，会盟诸侯，成就霸主的威名。

这之后一百多年，到周景王时期，担忧钱币价值太低，打算重新铸造大钱。单穆公劝谏说：不可以。

古时候上天降下灾殃，这时就计量财币，权衡钱币轻重，用来救济百姓。百姓嫌钱币价值太低，就铸造重币一起流通，用重币作为母、轻币作为子互相权衡流通，百姓都能得到便利。如果百姓受不了钱币过重，就多铸造轻币流通，也不废除重币，于是用轻币作为子、重币作为母互相权衡流通，大钱小钱都给百姓带来便利。

如今大王废除轻币，只铸造重币，百姓失去原本的资财，能不匮乏吗？百姓一旦匮乏，王室的财用也会随之不足；财用不足，就要向百姓加重征收。百姓供给不上，就会产生远走逃亡的想法，这是离散百姓。况且断绝百姓的资财，来充实王室府库，就如同堵塞河流源头来积蓄死水，枯竭灭亡指日可待。希望大王慎重考虑。

周景王不听劝谏，最终铸造大钱，钱币铭文为“宝货”，钱币的币身与穿孔四周都有轮廓，想要劝勉农耕，救济物资不足，百姓却蒙受了好处。

秦国统一天下，货币分为两等：黄金以镒为单位，是上等货币；铜钱形制仿照周代钱币，铭文是“半两”，重量和铭文标注一致。至于珠、玉、龟、贝、银、锡之类，只用作器物装饰、珍藏宝物，不作为货币，它们的价格随时波动，没有固定标准。

汉朝建立，认为秦代的钱币太重，不便使用，于是下令百姓可以铸造荚钱。黄金恢复以一斤作为计量单位。

那些不守法度、追逐财利的人，囤积多余财货，囤积货物，使得物价大幅飞涨。一石米价格涨到一万钱，一匹马价值百斤黄金。

天下平定之后，汉高祖下令商人不可以穿丝织品、乘坐车马，加重征收赋税，来困窘羞辱商人，意图驱使百姓务农。

孝惠帝、高后时期，天下刚刚安定，放宽针对商人的律令，但是商人的子孙依旧不可以做官。

孝文帝五年，因为钱币铸造越来越多，币值越来越低，于是改铸四铢钱，钱币铭文依旧是半两，废除禁止民间私自铸钱的法令，放任百姓铸造钱币。

贾谊上书劝谏说：法令允许天下百姓公开雇佣工匠开采铜锡铸钱，胆敢掺杂铅铁弄虚作假的，处以黥刑。但是铸钱这件事，不掺杂杂质弄虚作假，就得不到利润；掺杂的手段越是精巧，获得的利润就越丰厚。

有些事情会招来祸患，有些法令会催生奸邪。如今让普通百姓掌握铸造钱币的权力，家家户户私下铸造，就算黥刑每天都在判罚，这种势头也无法制止。前些时候，百姓触犯铸钱法令，一个县里定罪的就有上百人，官吏怀疑拷问、拷打追捕的人更是数不胜数。设立法令，却引诱百姓踏入陷阱，没有比这更严重的。

从前禁止民间铸钱，死罪案件堆积上报；如今放任民间铸钱，黥刑案件又堆积上报。制定这样的法令，朝廷能得到什么好处？

另外，各地郡县使用的钱币规格不统一：有的使用轻钱，一百枚就要补上若干枚才够法定分量；有的使用重钱，就算称够分量，市场也不肯接受。法定标准钱币不能确立。官吏如果急切想要统一，就会繁琐苛责，力量难以办到；如果放任不管不加管束，市场上钱币规格混乱，没有好的治理办法，要走向哪里才好？

如今放弃农耕、开采铜矿的人一天天变多，放下农具，熔化矿石烧炭冶铜，假钱越来越多，粮食的生产却日渐减少。本分的百姓被诱惑去做奸邪之事，老实的百姓身陷法网遭受杀戮。杀戮刑罚繁多，这是很不祥的事，怎么可以忽视？

朝廷知道这个祸患，官吏商议一定会说要禁止私铸。禁止私铸却没有合适的办法，伤害一定会很大。下令禁止铸钱，钱币就会升值；钱币升值，盗铸的利润就会巨大，盗铸的人像云一样涌现，就算判处死刑也不能够禁止。奸邪屡禁不止，法令屡次崩坏，这都是铜散布在民间造成的。铜散布天下，带来的祸患十分深重。

深重的祸患可以消除，七种好处可以实现。什么叫七种好处？朝廷把铜全部收归官府，不让铜流散民间：百姓不能私自铸钱，黥刑的罪案不再堆积，这是第一；假钱不再泛滥，百姓交易不用互相猜忌，这是第二；开采铜矿铸钱的百姓回归农耕，这是第三；铜全部收归朝廷，官府掌握大量铜储备，来调控钱币轻重，钱轻就收购，钱重就抛售，货物物价一定平稳，这是第四；用铜铸造兵器，赏赐臣下，数量有制度，区分贵贱等级，这是第五；管控各类货物，调剂物资盈余和不足，征收多余财利，官府富足，工商业者陷入困窘，这是第六；掌控富余的财物，和匈奴争夺归附的百姓，敌国就会归顺，这是第七。

善于治理天下的人，把祸患转化为福运，把失败转化为功绩。如今舍弃七种好处，承受深重的祸患，我实在为此感到痛心。

汉文帝没有采纳贾谊的建议。

这个时候，吴国这个诸侯，就地开采铜矿铸钱，财富可以和天子相比，后来终于发动叛乱；邓通只是大夫，铸钱获得的财富超过诸侯王。所以吴国、邓通铸造的钱币遍布天下。

汉武帝凭借文帝、景帝积累的财富，愤恨匈奴、两越的侵扰，即位几年之后，严助、朱买臣等人招抚东瓯，征讨两越，长江淮河一带劳民伤财。唐蒙、司马相如开始开拓西南夷，开山修路一千多里，扩大巴蜀的疆域，巴蜀百姓疲惫不堪。彭吴开辟秽貊、朝鲜，设置沧海郡，燕国、齐国一带全部被征调劳役。

等到王恢谋划马邑之谋，匈奴断绝和亲，侵扰北方边境，战争接连不断，天下百姓一同承受劳苦。战争一天天增多，出征的人自带衣食，留守的人供给物资，朝廷内外骚动耗费，百姓穷困，不少人用巧诈手段规避法令，国家财用损耗，供给不上。

捐献财物可以补授官职，缴纳财物可以减免罪行，选官制度衰败，廉耻观念被践踏。依靠军功得到提拔，法令严苛细密。谋求财利的大臣，从这时开始兴起，指桑弘羊、东郭咸阳、孔仅这一批人。

之后卫青每年率领数万骑兵出击匈奴，夺取河南之地，修筑朔方城。同时开辟西南夷道路，动用数万人，千里转运粮草，大概运送十几钟粮食，到目的地只剩下一石。朝廷在邛、僰之地散发财物安抚当地部族，过了好几年道路依旧修不通，蛮夷屡次攻打官吏，朝廷派兵讨伐。用尽巴蜀全部的租赋，也不足以补偿耗费。

于是招募豪民到南夷屯田，向官府缴纳粮食，在京城都内府领取钱款。东边设置沧海郡，人力物力耗费和南夷差不多。又征调十多万人修筑、守卫朔方城，转运物资路途遥远，崤山以东全部承受徭役，耗费钱财数以亿计，国库全部空虚。

于是招募百姓，捐献奴婢，可以终身免除徭役；已经做郎官的，捐献奴婢可以提升官秩；捐献羊也可以做郎官，就从这时开始。

这之后四年，卫青连年率领十几万大军攻打匈奴，斩获俘虏的士兵，受赏赐黄金二十多万斤；汉军战马士兵死亡十几万，兵器、粮草转运的耗费还没有算在内。

大司农上报：国库现存钱财、常年赋税已经耗尽，不足以供给军队。主管官员请求允许百姓可以买爵位，也可以赎免禁锢、减免罪行。设立奖赏的官爵，叫作武功爵。每级十七万钱，全部价值三十多万金。

凡是买到武功爵“官首”的，可以优先补授官吏；武功爵“千夫”待遇比照旧二十等爵的五大夫。有罪的，可以减罪二等。买爵位最高只能买到“乐卿”，用来彰显军功。军功封赏大多破格提拔，大的封侯、做卿大夫，小的做郎官。做官的途径繁杂，官职制度遭到破坏。

自从公孙弘引用《春秋》的道理约束臣下，登上丞相之位；张汤依靠严苛的条文断案，担任廷尉。于是“见知故纵”的法令诞生，对于搁置诏令、诋毁朝政的案件穷究到底。

第二年，淮南王、衡山王、江都王谋反的事迹败露，公卿罗织罪名查办，追究所有同党，受牵连处死的有几万人。官吏越发残酷，法令越发细密。

这个时期，朝廷征召推崇方正、贤良、文学的士人，有的人做到公卿大夫。公孙弘身为宰相，盖布被，吃饭不吃两道荤菜，以身作则，但是对社会风俗没有补益，朝廷渐渐一心追求功利。

第二年，骠骑将军霍去病接连两次出击匈奴，大获全胜。浑邪王率领几万人前来归降，汉朝出动三万辆车迎接他们。归降之后，赏赐归降者以及有功将士，这一年耗费钱财一百多亿。

在此十几年前，黄河决口淹没梁、楚之地，当地已经多次受灾。沿河各郡修筑堤防，总是溃决，耗费钱财不计其数。之后番系想要省去底柱的漕运，开凿汾水、黄河水渠用来灌溉农田；郑当时认为渭水漕运道路迂回遥远，开凿直通的漕渠，从长安到华阴；朔方也开凿灌溉水渠。每项工程动用几万人，历时两三年，工程没有完成，每项耗费钱财数十亿。

天子因为讨伐匈奴，大肆饲养马匹，在长安喂养的马匹有数万匹，关中负责饲养的士卒不够，就从附近郡县征调。归降的匈奴几万人，都得到丰厚赏赐，吃穿全部依靠官府供给，官府财力供应不足。天子于是缩减膳食，减少天子车马，拿出皇宫内府储藏的财物来补贴开支。

第二年，崤山以东遭受水灾，百姓大多饥饿穷困。天子派遣使者，掏空各郡国粮仓赈济贫民，还是不够；又号召富豪互相借贷，依旧不能救助灾民。于是迁徙贫民到函谷关以西，充实朔方以南的新秦中，一共七十多万口人。衣食全部依靠官府供给，几年当中，官府借给他们生产物资。使者一批接一批，耗费钱财以亿计算，国库彻底空虚。

可是富商大贾，囤积财物，役使贫民，成百上千辆车子贩运货物，在城镇囤积居奇伺机牟利。受封的贵族诸侯，也要低头向商人求取供给。冶铁煮盐的商人，财富积累万金，却不救济国家的急难，百姓越发困苦。

于是天子和公卿商议，重新铸造钱币，来补充国库财用，打击骄奢放纵、兼并土地的豪强。

当时皇家禁苑有白鹿，少府存有很多银锡。从孝文帝改铸四铢钱，到这时候四十多年。自从建元年间以来，朝廷财用不足，官府常常就近在产铜多的矿山铸钱，百姓也大量盗铸，数都数不过来。钱币铸造越多，币值越低；物资越少，物价越贵。

主管官员上奏说：古时候皮币，诸侯用来朝聘进献。金属分为三等，黄金是上等，白银是中等，红铜是下等。如今半两钱法定重量四铢，可是奸人偷偷磨掉钱币边缘，刮取铜屑，重新铸钱。钱币越来越轻薄，物价越来越高，远方使用钱币耗费巨大，很不便利。

于是用一尺见方的白鹿皮，边缘绣上彩纹，做成皮币，价值四十万钱。王侯宗室朝见天子、互相聘问，一定要用这块皮币垫在玉璧下面，才可以行礼。

又铸造银锡混合的白金，认为天上万物没有比得上龙，地上万物没有比得上马，人间万物没有比得上龟，所以白金分三等：第一等重八两，圆形，纹饰是龙，叫作白撰，价值三千钱；第二等重量稍轻，方形，纹饰是马，价值五百钱；第三等更轻，椭圆形，纹饰是龟，价值三百钱。

下令官府销毁半两钱，改铸三铢钱，重量和铭文一致。盗铸各类金银钱币的，一律判处死刑，可是官吏百姓犯法的依旧数不胜数。

于是任命东郭咸阳、孔仅做大农丞，主管盐铁事务，桑弘羊得到天子宠信。东郭咸阳是齐国大盐商，孔仅是南阳大冶铁商人，都积累千金家产，所以郑当时向朝廷举荐他们。桑弘羊是洛阳商人的儿子，善于心算，十三岁就做侍中。这三个人讨论谋利的事情，剖析利害细致到秋毫。

法令越发严苛，很多官吏被罢免。战争频繁，百姓很多人缴纳钱财免除徭役。五大夫、千夫这类爵位的人，被征调服役的越来越少。于是授予千夫、五大夫官吏职位，不愿意做官的就要缴纳马匹。被罢免的旧官吏，都被罚去上林苑砍伐荆棘，修建昆明池。

第二年，大将军卫青、骠骑将军霍去病大举出击匈奴，赏赐五十万黄金，军马死亡十几万匹，粮草兵器转运的耗费还不算在内。这时候国库空虚，很多战士得不到俸禄。

主管官员说，三铢钱重量太轻，轻钱容易被用来作奸造假，于是请求各郡国铸造五铢钱，钱币正反面都铸出轮廓，让人不能够磨取铜屑。

大司农奏报盐铁丞孔仅、东郭咸阳的言论：山林湖海的物产，本来归少府掌管，陛下不把它据为私有，划拨给大司农来补充赋税。希望招募百姓，自己承担本钱，使用官府的器具煮盐，官府供给煮盐的铁锅。

那些不务农的投机商人，想要垄断山林湖海的物产，获取丰厚利润，压榨底层百姓。反对盐铁官营的议论听都听不完。胆敢私自铸铁器、煮盐的，戴上左脚铁镣铐，没收生产器物。不出产铁矿的郡县，设置小铁官，归当地县管辖。

派孔仅、东郭咸阳乘坐驿车，在全国推行盐铁官营，设立盐铁官署，任用过去经营盐铁的富人担任官吏，官吏当中商人就多起来。

商人趁着钱币制度变动，大量囤积货物追逐暴利。于是公卿上奏：各郡国很多地方遭受灾害，没有产业的贫民，招募迁徙到土地富饶广阔的地方。陛下缩减膳食、节省用度，拿出皇宫钱财救济百姓，放宽借贷，可是百姓依旧不完全回归农田务农，商人越来越多。穷人没有积蓄，全部仰仗官府救济。

过去征收轺车税、商人财产税，各有等级，请恢复旧例征税。

各类商人、手工业者，从事赊贷、买卖，在城镇囤积货物，靠经商牟利，就算没有商人户籍，也要自己申报全部财物。财产每二千缗钱，征收一算赋税；各类手工业从事制造售卖的，财产每四千缗钱征收一算。

不是官吏、不是三老、不是北方边境骑士，拥有轺车的，征收一算；商人的轺车，征收两算；船身长五丈以上，征收一算。

隐瞒不申报，或者申报不实的，发配戍守边疆一年，没收全部财产缗钱。能够告发隐瞒财产的，把没收财产的一半赏赐给他。

有商人户籍的人以及家属，不可以占有土地，来鼓励农耕。胆敢违反法令，没收田地财物。

这个时候，富豪都争相隐匿财产，只有卜式多次请求捐献钱财资助官府。天子于是破格提拔卜式做中郎，赏赐爵位左庶长，田地十顷，通告天下，用来委婉劝导百姓。一开始卜式不愿意做官，天子强行任命，后来逐步升迁做到齐国丞相，相关事迹记载在他的传记当中。

孔仅到全国各地推行铸造铁器，三年时间升到了大司农，位列九卿；桑弘羊做大司农中丞，主管各类会计财政事务，逐步设立均输官来流通各地物资。开始允许官吏捐献粮食补授官职，郎官捐献粮食官秩可以提升到六百石。

自从铸造白金、五铢钱之后五年，赦免因为盗铸金银钱币被判处死刑的官吏百姓几十万人；没有被官府发觉，互相争斗致死的不计其数；自首赦免的一百多万人，可是不到实际犯罪人数的一半。天下大致上几乎人人都参与盗铸钱币。

犯法的人太多，官吏不能够全部诛杀。于是派遣博士褚大、徐偃等人巡行各郡国，查办兼并土地的豪强，以及谋取私利的郡守、诸侯相。

御史大夫张汤正受到重用，减宣、杜周等人担任中丞，义纵、尹齐、王温舒等人靠严酷苛刻位列九卿，直指使者夏兰这类人开始派出。大司农颜异被诛杀。

当初颜异做济南亭长，凭借清廉正直逐步升到九卿。天子和张汤已经造出白鹿皮币，询问颜异的看法。颜异说：如今王侯朝贺，用的玉璧价值几千钱，可是垫玉璧的皮币反倒价值四十万，本末不相匹配。天子很不高兴。张汤和颜异本来就有嫌隙。恰好有人告发颜异别的事情，案子交给张汤审理。

颜异和客人交谈，客人说起新颁布的法令有不妥当的地方，颜异没有回话，只是微微撇了撇嘴唇。张汤上奏判处颜异：身为九卿，见到法令有弊端，不当面进言，属于内心非议朝政，判处死刑。

从此以后就有了“腹诽”的判例，公卿大夫大多阿谀奉承保全自身。

天子颁布缗钱令，尊崇卜式，百姓终究不肯分出钱财资助官府，于是告发隐匿缗钱的风气大肆兴起。

各郡国铸造钱币，很多人偷工减料造假，钱币重量不足。公卿请求京城铸造赤仄钱，一枚赤仄钱抵五枚普通五铢钱，官府征收赋税、官方开销，必须使用赤仄钱。

白金渐渐贬值，百姓不看重它，官府用法令禁止，没有效果，过了一年多最终废除不再流通。这一年张汤死去，百姓并不怀念他。

又过两年，赤仄钱贬值，百姓钻法令空子使用，很不方便，于是也废除。全面禁止各郡国铸钱，专门命令上林三官铸造钱币。钱币铸造充足之后，下令天下不是三官铸造的钱币不允许流通，各郡国以前铸造的钱币全部销毁，铜料输送到上林三官。民间盗铸钱币的变少，因为盗铸的成本超过钱币价值，只有手艺极高的大奸之徒才会盗铸。

杨可主持的告缗行动遍及天下，中等家产以上人家，大致都遭到告发。杜周审理这类案件，案子很少有翻案从轻处理的。朝廷分批派遣御史、廷尉正、廷尉监分批出使，就地到各郡国办理缗钱案件。没收百姓的财物数以亿计，奴婢数以千万计；田地，大县几百顷，小县一百多顷；住宅也和田地数量差不多。

于是商人中等家产以上的，大体全部破产。百姓只求吃好穿好，不再从事积蓄产业。官府依靠盐铁、告缗的收入，财用稍稍宽裕。朝廷扩大关隘辖区，设置左辅、右辅。

起初，大司农掌管盐铁，官府物资繁多，打算设置水衡都尉，本意是让它主管盐铁。等到杨可告缗，上林苑收纳的没收财物极多，于是命令水衡都尉主管上林苑。上林苑财物充实，苑囿范围扩大。

当时南越要和汉朝进行水战，于是大规模修建昆明池，馆舍环绕池子，建造楼船，船高十几丈，上面竖立旗帜，十分宏伟。天子受到触动，修建柏梁台，台高几十丈。皇家宫室的修建，从此一天天华丽。

把告缗没收的财物分给各个官署，水衡、少府、太仆、大司农各自设置农官，往往就在郡县没收来的田地上耕种。没收的奴婢，一部分分配到各个苑囿饲养狗马禽兽，一部分分给各个官府。官府增设的机构繁多。官府奴婢、刑徒数量庞大，每年从黄河漕运粮食四百万石，还要官府另外收购粮食才够开支。

所忠上奏：世家子弟、富人当中，有的人斗鸡、跑狗赛马、射猎赌博，扰乱平民百姓。于是抓捕触犯法令的人，互相牵连几千人，叫作株送徒。能够捐献钱财的，可以补做郎官，郎官选拔从此衰败。

这时候崤山以东遭遇黄河水灾，接连几年收成不好，有的地方出现人吃人，受灾范围纵横两三千里。天子怜悯百姓，允许灾民自由流亡，到江淮一带谋生，愿意留下来的，就在当地安置。使者络绎不绝，调运巴蜀的粮食赈济灾民。

第二年，天子开始出外巡视郡国。向东渡过黄河，河东郡守没想到天子突然到来，供给准备不周，自杀。向西越过陇山，仓促之间随行官员吃不上饭，陇西郡守自杀。

天子向北出萧关，带领几万骑兵，在新秦中狩猎，检阅边防军队之后返回。新秦中有的地方上千里没有边防岗亭要塞，于是诛杀北地太守以及下属官员。下令百姓可以在边县放牧，官府把母马借给百姓，三年之后归还，上交十分之一的小马作为利息；在新秦中地区暂时停止告缗令，用来充实边境。

得到宝鼎之后，举行后土、太一的祭祀，公卿商议封禅大典。各郡国都提前修整道路，修缮旧宫殿；经过驰道的县，整治宫馆，储备物资，准备接待天子驾临。

第二年，南越反叛，西羌侵犯边境。天子因为崤山以东物资供给不足，赦免天下囚犯，派遣南方楼船士兵二十多万人攻打南越；征调三河以西骑兵攻打西羌；又几万人渡过黄河修筑令居城。开始设置张掖、酒泉郡。上郡、朔方、西河、河西设置屯田官，派遣六十万戍边士兵一边戍守一边屯田。

中原修整道路，转运粮食，远的三千里，近的一千多里，全部依靠大司农供给。边防兵器不够，调发武库工匠制造兵器来补足。

战车战马缺乏，官府钱财少，很难买到马匹，于是颁布法令：封君以下，三百石以上官吏，按等级捐献公马。全国驿站都要饲养母马，每年征收马驹作为利息。

齐国丞相卜式上书，希望父子奔赴南越战场效死。天子下诏褒奖，赏赐关内侯爵位，黄金四十斤，田地十顷，通告天下。天下却没人响应。几百位列侯，没有一个请求从军。等到宗庙举行酎酒祭祀，少府检查列侯上交的助祭黄金，一百多位列侯因为酎金成色分量不足失去侯爵。于是任命卜式做御史大夫。

卜式身居高位，发现各郡国大多苦于官府铸造的盐铁器物质量粗劣，盐铁价格昂贵，有的还强行摊派卖给百姓；又算商船税，商人变少，物价上涨，于是借着孔仅，上奏讨论商船算赋的事情。天子很不高兴。

汉朝接连出兵三年，平定西羌，攻灭两越。番禺以西直到蜀地南部，新设十七个初郡。朝廷依照当地旧俗治理，不征收赋税。南阳、汉中以南各郡，就近供给初郡官吏士兵的粮食、物资、车马用具。初郡时常发生小规模叛乱，杀害官吏，汉朝调遣南方官吏士兵前去讨伐，隔一年就要出动一万多人，耗费全部依靠大司农。

大司农依靠均输调度盐铁收入补充赋税，才能够维持开销。但是军队经过的郡县，仅仅保证物资供应不匮乏而已，不敢再推行加重赋税的法令。