原先部院司官由吏部、都察院考核；雍正四年，命内阁大学士一同审阅。乾隆九年，皇帝担心部院堂官徇私情滥保一等，命令大学士当面查验，名不副实的剔除。乾隆十一年谕旨：“之前让大学士定去留，只是权宜之计。考核司官，本衙门堂官最为了解，重在平日留心观察，考核之时公平处置。上次评为一等，如果这三年做事平庸，就改为二三等；上次二三等，这三年奋发有为，可以改为一等。考核制度严肃，官员才知道劝诫勉励。”之后考核权责归于吏部，大学士查验只是走形式。
高级大臣照例自我陈述，请求罢免，等候圣旨继续留任，清初一直实行。乾隆八年，曾经下谕，大臣自我请求辞职时，要举荐贤才接替自己；后来因为举荐不当，甚至结党营私，不久废止。
乾隆十七年，皇帝认为：“内外大臣都是我亲自选拔，随时升降，何必等三年一次考核？自我陈述只是繁文缛节，大家弄虚作假，毫无意义。”下诏废除大臣自陈制度。
早先三四品京堂没有考核奖励的制度。乾隆十五年，三品以上堂官需要自我陈述，部院司官引见，唯独四五品京堂既不自陈，也不引见；吏部都察院考核评语不实在，老迈庸劣得以留任，才干突出没有机会显露。特地派遣王公大臣划分等级，上奏引见。乾隆十八年，命令吏部罗列三品京堂政绩事实，皇帝亲自裁定。乾隆四十八年，三品京堂不便派大臣查验，由吏部带领引见。
嘉庆十二年，三四品京堂京察只有降黜，没有奖励，和其他内外大臣不一样，也不能像部院司官一样加级。于是给太常寺少卿色克精额等人议叙奖赏，陈锺琛等人勒令退休。从此以后，三品以下京堂才有考核奖励的条例。
官员年老退休，条例写得很清楚。乾隆二十二年，规定部院属官，五十五岁以上，堂官仔细甄别。乾隆三十三年，改为京察二、三等留任官员，六十五岁以上要引见。嘉庆三年，京察二、三等引见，以七十岁为界限，不久恢复旧规。
六法处分规定严格，但是长官常常博取宽厚名声，每次京察，只罢免寥寥数人，敷衍了事；被弹劾的人，又难免蒙受冤屈。雍正年间，汪景祺、查嗣庭议论时政，说到部院官员积压，有“十年不调，白首为郎”的说法。皇帝斥责他们心怀怨恨诽谤朝廷，但描述的事实并不是捏造。部院官员冗杂积压，康熙雍正时期就已经存在。
乾隆三年，鸿胪寺少卿查斯海上奏：“京官遭到弹劾，有的是因为私人嫌隙。京察六法处置的官员，应当效仿大计，引见皇帝。”得到批准。乾隆末年，官场盛行阿谀奉承，堂官提拔司官，只看重为人圆滑逢迎，考核制度日渐松弛。
嘉庆皇帝即位，一心求治，提倡务实摒弃浮华，鼓励气节，教化天下。嘉庆五年，下诏部院堂官慎重选拔，操守才干兼备的才保一等；其余宁可选用资历深、老实本分的人；年轻浮躁、锋芒外露的，让他们再多历练，下一次考核再保举。尚书侍郎各自准备册子，私下记下下属贤愚，公开共同评议。
嘉庆十一年，大学士尚书上奏京察处理意见：“捐纳出身官员要看资历；军机处司员只有同时能承担部务，才可以列为上等，不许凑数滥保。”朝廷批准。
道光四年，候际清赎罪舞弊一案，刑部司员恩德等人串通欺骗堂官，还被保举一等，交部议处。下谕：以后京察徇私滥保，相关人员连带治罪。
道光七年，给事中吴杰上奏：“大计、军政，既有举荐，也有弹劾。近年六部做京察，除保举一等，其余不问好坏全部列二等；少数三等，依旧留任。六法形同虚设，只有奖励没有惩戒。应当重申旧制度，举荐弹劾并行。”皇帝认可，下令执行。道光十五年，规定除京察之外，随时纠参官员，作为补救。
咸丰十年，刑部堂官滥保不懂律例的官员。朝廷讲求宽厚，认为这种风气不只刑部一家，大多予以宽恕，仅仅大学士桂良等人降级留任，出具考核评语的堂官罚俸。
同治皇帝即位，战乱还未平息，大力整顿吏治。同治五年，下诏部院堂官遵守嘉庆五年旧谕，备好册子记录下属优劣，公开评议；经常到官署办公，和属员处理公务，以此观察下属才干。同治八年，下谕京察不能只有举荐没有弹劾，希望革除积弊，刷新政务。但是积重难返，无法扭转。
光绪七年，礼部侍郎宝廷上奏痛陈京察积弊：“徇情面的弊病，不全在部院堂官，应当责成军机大臣考察，必须公正严格。军机大臣如果一心为公，破除情面，不光可以考察部院司官，还可以考察内外大臣；至于评判军机大臣功过，则由圣君独断。如果朝廷自己把京察当成一纸空文，又怎么去要求军机大臣，再去要求部院堂官！”言论切中要害，但是很难落实，只是空话。
宣统二年，吏部设立宪政筹备处，把考功司改作考绩科，负责文职功过制度改革。当时舆论纷乱，新旧制度混杂，吏部几乎成了多余机构。
大计从顺治二年开始，御史张濩上奏，地方官考核，应当以操守端正、真心爱民作为上等。吏部回复照办。顺治三年，订立朝觐考察制度，颁发五花册，命令总督巡抚用四格写考核评语。旧例，大计弹劾之外，六科、御史还有拾遗纠察。当年考核官吏，只依据督抚报告决定升降；六科御史想像旧制一样拾遗，朝中大臣不乐意。大学士陈名夏极力主张保留，给事中魏象枢也请求实行。下旨：拾遗纠察的官员，如果挟私诬告，要按大计的处分治罪。之后科道官心存顾忌，很少再有拾遗，后来干脆废止，督抚权力越来越重。
顺治四年，规定大计三年一次；被大计处分的官员不许复职。告诫进京朝觐官员：“贪酷从严惩治，庸碌无能绝不宽恕。你们现在暂且留任，要改过自新，努力做事。”之后每到大计朝觐年份，必定严厉训诫成为惯例。
旧例朝觐大计，布政使、按察使、知府、知州、知县正官都要进京。顺治九年，只允许布政、按察各派一员，各府佐贰官一员代替进京。顺治十八年，给事中雷一龙上奏：“三年大计，不要只纠察小官，放过高官；只追究已经去职的，宽容现任。请令布政使、按察使亲自到京城，当面指证实迹，对照册籍仔细核查。”下发执行。
康熙元年，停止布政、按察进京，参政、副使代替。康熙十二年，又令布政按察入觐。康熙二十五年，朝觐引发摊派勒索，滋生弊端，布政、按察、府佐入觐全部废除。官吏好坏、任免，全部依靠督抚上报文书，布政司、按察司造册上报的制度也取消。
清初大计和考满并行。康熙元年，暂停大计，只用考满。道员、布政参政按察副使，内地任职两年，边疆一年半；府州县官边疆两年、内地三年，钱粮全部征收完毕，才准许考满。按照地方残破、繁忙疲困、富足、简易分类登记，根据政绩定等级。康熙四年，废除考满，恢复大计，成为永久制度。
大计举荐弹劾写评语，旧例：州县正官上报知府、道员考核；教官由学道考核；盐务官由主管长官考核；层层转递布政、按察复核，总督巡抚最终定案，报送部院。河官同时管刑名钱粮，总河、督抚共同考核；专管河务，由河道总督单独考核上奏。
康熙二十三年，因为布政使、按察使和总督巡抚关系亲近，停止布政、按察举荐卓异。卓异官员记录功绩立刻升迁，可以破格提拔。历朝对卓异十分慎重，徇私滥保的要治罪。
康熙初年，御史张冲翼请求严格卓异名额，核查实际事迹，做到名实相符。交部商议。康熙六年，采纳御史田六善建议：卓异首要看清廉。道员布政按察，评语必须写明不收受节礼、不索要馈赠；州县官必须写明不摊派徭役、不加重火耗、不亏欠商户、不强行借贷富民。以辖区清官多少，评判督抚贤能与否。那时候清官辈出，灵寿知县陆陇其等人提拔进都察院，吏治清明，是清代的盛世。
康熙四十四年，下诏举荐卓异，必须做到不加派赋税、不滥用刑罚、没有盗案、钱粮不拖欠、仓库不亏空、百姓安居乐业、地方治理向好；其他虚浮套话不必写。
乾隆八年，命令督抚把劝农作为考核下属的重要标准，评论者认为把鼓励农事作为考核官吏根本，深得治国要领，和汉代帝王诏书精神相通。
雍正六年，订立卓异举荐失实的处分：如果上司自己主动参劾被保举的人，可以免予追责。卓异官员后来贪赃枉法，钱粮盗案没有了结，如果事发，原先举荐的督抚，处分轻于道府。
乾隆四十八年，修改条例：卓异官员贪赃，区分贪腐发生在举荐的上司离任之前还是之后，分别处罚；按察使、道府比督抚降一等；布政使和督抚同等处罚，因为道府上报，布政、督抚亲自审核定案。
乾隆五十年，皇帝认为卓异举荐分正荐、附荐，没有明确限额，开启侥幸门路。命令吏部根据各省大小、官缺多少折中定数，取消附荐名目。从此各省卓异有固定名额，整个清代没有大改动。
大计八法处分推行时间久了，长官常常当成形式，拿小官细小过错填在考核册子里敷衍应付。历代皇帝反复告诫不许徇私，也担心冤枉官员。雍正元年，下谕，大计当中降级罚俸的官员，按例不能再举荐卓异；如果确实廉洁干练，只是因公受到连累的，获得卓异的考评。又因为依靠卓异、八法进行举荐弹劾的官员不过几十人，那些没有被列入举荐、弹劾的普通官员，从知县往上，命令总督、巡抚写出考语，上报吏部核查。
乾隆四年，皇帝下谕：遭到参劾的官员，有的存在蒙冤受屈，也有参劾时避重就轻的弊病。除贪酷的官员不必引见之外，那些因为不谨、浮躁、才力不及被弹劾的官员，由总督、巡抚发给咨文，送赴京城吏部接受皇帝引见。
乾隆二十四年，皇帝发现，八法参劾的奏章里，被定为不谨、浮躁的官员，并没有逐条写明什么事体现不谨、什么事体现浮躁。有些官员办理公务没有过失，只是处事粗疏不拘小节；有些官员才干足以办事，只是性情粗率。上司因为和他们意见不合，就把他们一并弹劾，实在可惜。也有的官员本身品行败坏，参劾的时候却刻意避重就轻，这些做法都不符合整顿吏治的本意。于是下令：参劾必须详细写明实际事迹，不许笼统含糊地进行弹劾。
嘉庆八年定下制度：总督、巡抚随时参劾庸碌无能的官员，如果奏章没有罗列实际事迹，被弹劾的官员本人愿意赴京城接受引见，可以参照大计六法的旧例办理。这说明考核务求详尽周密，希望发掘被埋没的人才，弥补定期大计制度顾及不到的地方。
嘉庆、道光之后，大计完全沿袭旧有制度，总督、巡抚只是依照惯例走流程，很少能够振作革新。道光八年，山东大计举荐卓异，代理山东巡抚贺长龄原本给新城知县容昺写下“诚恳仁厚”之类的评语。皇帝下诏说，仅仅宽厚不足以获评上等考绩，命令各省举荐才干见识兼备、熟习政务治理的人才。
咸丰、同治年间战事兴起，有的地方刚刚收复，亟待安抚治理；有的边疆地区临近战火，急需筹划防御保卫。朝廷敕令各位总督、巡抚留心记取廉洁能干的官员，给他们评定上等考绩，以备提拔任用。当时总督、巡抚因时制宜处理事务，用人不受资历限制，随时提拔处置，自然不能用大计的固定制度来约束他们。
光绪年间，上奏言事的大臣屡次条陈大计制度积累的弊病，请求下令地方封疆大吏切实考察官吏。朝廷也多次下诏书告诫整顿。可是人才已经日渐衰微，吏治一天天败坏，仅有法令终究无法落地执行。
光绪二十八年，下诏各省设立课吏馆，限定每半年奏报一次考核情况。光绪三十一年，确定考核州县官吏的实际政绩，分为最优等、优等、平等、次等四个等级。但课吏馆只凭短时间写出的文字评判官员，考核也只依据一年之内的事迹，想要做到公正恰当，实在十分困难。
宣统二年，宪政编查馆上奏，请求考核州、县官员，依据兴办学堂、巡警、工艺实业、农林种植、命案盗案、司法诉讼、监所关押管理、田赋漕粮征收这几项，评定优劣高下。交由主管衙门另行制定考核章程。可是名目繁多，填报的表册大多弄虚作假，仅仅做表面文章，对于劝善惩恶起不到实际作用。
至于旧有的制度：翰林院、詹事府官员举行大考，区分优劣，分别予以升迁、调职、降职、革职，这属于特殊的考绩办法。外省布政使、按察使这类司道官员，年终要接受秘密考核；州县官任职满一年，教谕、训导这类佐学官员任职满六年俸期，都要接受甄别考察。这些属于随时开展的考核，不属于京察、大计两项常规考核制度。
（二）武职考核（军政） 武官的军政考核，就相当于文官的京察、大计，由兵部职方司掌管。京城内外卫、所武官，归属武选司管理。在京武官，由掌管旗务的长官以及各部、院核查上奏；各省武官由统兵长官填写考语。京城营中千总以上，外省绿营守备以上武官，全部由直属长官考核，从操守、才能、骑射、年龄四项来评定。举荐、弹劾的规则和文官相同。三品以上武官要自我陈述履职情况，由兵部上奏朝廷等候皇帝批示。八旗世袭爵位官员，通过考核武艺，决定升迁或者降黜。绿营的举荐弹劾，在军政考核结束之后一年半开展，选拔一二人列入举荐班次提拔任用；遭到弹劾的武官，按照军政制度给予处分。以上是军政考核的大致情况。
建国之初，军政考核没有固定时限。顺治九年，定下六年举行一次，这是军政考核制度的开端。顺治十一年，改为五年一次。顺治十三年，采纳给事中张文光的奏请，军政考核评为卓异的武官，仿照文官的制度赏赐服饰表彰鼓励，后来改为加一级官衔。
康熙元年，暂停军政，只实行考满制度。不久兵部上奏，请求各省武官仿照文官体例，按照年限，由总督、提督会同开展举荐弹劾。御史季振宜上奏说：“武官实行考满，会有人钻营谋求优等考评，克扣军饷，危害边疆防务。请求按照任职资历、军功功绩进行升迁调任。”于是重新确定军政考核相关制度：京城、外地武官的直属长官，填写操守、才能、骑射、年岁四项考语，详细罗列品行事迹、军功战绩，决定官员留任或者罢黜，把材料报送兵部。必须写明品行端正、弓马娴熟、管束部下严明、办事勤勉谨慎、不骚扰地方百姓这类考语，才允许举荐；必须掌握八法所列过失的确凿事实，才准许纠察弹劾。
又命令提督、总兵自行陈述履职情况；提督由总督填写考语；总兵由总督、提督共同填写考语；没有设置总督的省份，由巡抚填写考语。后来因为云南发生战乱，天下动荡，军务文书纷繁紧急，军政考核搁置停办长达十年。到康熙二十一年，云南叛乱平定，采纳给事中硕穆科的请求，恢复军政大典。各武官的品行政绩，从康熙十一年那次军政考核之后开始算起。九门千总一类武官，由九门提督填写考语；候补总兵也要求自我陈述；副将以下候补官员，依旧按照旧例考核。
康熙六十一年，下谕：在京的领侍卫内大臣、八旗都统、前锋统领、护军统领、步军统领、副都统，不必再自我陈述。举行军政考核的时候，下属官员的考语填写，参照外省举荐弹劾的成例办理。各省驻防将军、副都统，参照提督、总兵的惯例自我陈述；他们的下属武官参照京城的规则办理。德州等地的城守尉、协领，派遣朝廷大臣前往考核，会同核查下属官员，填写考语上报朝廷。
雍正元年，规定普通守备以上武官，由总督、巡抚、提督、总兵填写考语。这年冬天，皇帝下诏：“第一次开展军政考核，对于曾经随军出征效力、年纪大但是资历深厚，还能够处理公务的武官，准予留任；不适宜留任的，另行上奏给予恩典优待。那些没有上过战场，但是任职时间很久的武官，也要留心考察甄别。”这是体恤资历劳苦，特意颁布的宽厚恩典，不属于固定制度。
雍正二年，下谕各省保举的副将、参将、游击，要轮流送到京城引见，观察其人的才干弓马水平；总督、巡抚、提督、总兵要把这些武官的操守、训练军队的实绩，划分等级秘密上奏。雍正六年，山西太原总兵袁立松上奏，说平垣营守备梁玉为人廉洁干练，却因为年老遭到弹劾。皇帝认为这种熟悉军务的人才十分难得，下令酌情将他提拔为游击。这属于特殊恩典。同年定下制度：军政卓异的武官，如果原来任职的时候就有贪腐违法，或是调到别的省份之后贪赃犯罪，当初举荐他的上级长官，要分别给予处分。
乾隆二年，兵部提议：曾经随军效力的武官，年老退休，可以准许他一名子弟入伍领饷；没有子弟的，也发放军饷供养。朝廷批准。当时各省保举武官，大多写“明白勤敏、才堪办事”作为上等评语。乾隆十一年下谕，今后保举武官，务必看重弓马武艺、身材体魄。
乾隆十五年，因为各省保举的总兵大多不能让皇帝满意，皇帝训示：“年满千总这个群体，很多人猥琐庸碌。国家提拔武官，军营是正途，选拔各级将领，都要从这类人里面挑选。逐级升迁，全部是从年满千总起步。抵御外敌的人才，要在天下太平的时候提前储备，不能当作无关紧要的事。”
乾隆二十四年，大臣自我陈述的旧例已经废除，敕令兵部每逢军政年份，把京城的都统、副都统，外地驻防将军、都统、副都统，各省提督、总兵，分三本奏章，逐条罗列实际事迹，等候皇帝鉴别裁定，以此重视武官考绩。
乾隆四十二年定例：卫所、绿营武官，被举荐卓异之后还没有得到升迁调任，再次军政考核被定为普通等次，就要注销之前卓异的考评记录。
嘉庆四年，定侍卫的军政考试制度。以往惯例，军政考核年份不许官员借口生病请求退休，用来规避考核。嘉庆八年，再次申明：检阅军队的年份，事关考核，参照军政制度，官员不允许告病、申请退休。
咸丰、同治年间战事四起，各项制度有所松弛，但军政大典依旧延续没有废除。咸丰二年，黑龙江将军英隆，因为俄国军队窥伺边境，派遣武官扼守险要关隘，上奏请求当年军政考核延期举行。朝廷没有批准。之后湖广总督程矞采等人，因为战事还未结束，请求延期，等到战事结束军队撤回之后再补行军政。皇帝下谕，年老衰弱的武官，可以随时参劾罢黜。延续到光绪朝，朝廷虽然有意整顿，但是大势已经衰败，请求军政延期的奏章接连不断。
光绪十四年，编练北洋海军，武官升降任免由海军衙门掌管。甲午战败之后，朝廷吸取惨痛教训，裁撤绿营，编练新式陆军，另外制定考核章程。光绪三十二年，把兵部改为陆军部，武官考核划归军衡司。宣统二年，设立海军部，考核事务归军制司。朝廷一心锐意革新，本应当重振军纪。无奈积久的陋习根深蒂固，时局日益艰难，最终一切举措没有取得成效。
选举七·捐纳
清代制度，做官看重科举正途。自从捐纳事例开设，官吏就可以靠钱财取得官位。最初开设捐纳，本意是搜罗科举选拔不到的异途人才；到清代中期以后，官爵名器不再贵重，出仕做官的途径泛滥，官场由此混杂纷乱。
捐纳事例不外乎三类：赈灾救荒、治理河工、筹措军需，这一类叫作暂行事例，期限满了或者事情办完就停止。还有现行事例，则长久执行。
捐纳可以买的官职：文职从低级京官到郎中，从未入流小官到道员；武职从千总、把总到参将。已经做官的人，还可以捐升官阶、改换捐纳项目、降格捐官，捐各种选官班次、指定分发到某个省份，还可以捐花翎、封典、加级、记录功绩。除此之外，遭到降职革职还留任、已经离任的官员，可以捐恢复原有官衔、资历、翎枝；也可以捐免去试俸、历俸、实授、保举、试用、赴京引见、投递文书、查验、任职回避等制度约束。普通百姓可以捐贡生、监生、封典、虚职官衔。
大致上，捐贡监、封典、加级、记录功绩，不直接关系官职铨选的，归属于现行事例；其余都属于暂行事例。
历朝捐纳条例时有修改，但定下铁规：捐纳出身官员，不得在吏部、礼部任职；道员、知府，如果没有担任过实缺正印长官，捐纳只能授予事务简单的闲缺。新捐纳得到的选官班次，比旧班次优先，这是通行惯例。捐纳事务由户部捐纳房主管；收钱可以在各省，也可以在京城户部银库，也可以省、部两处都可以报捐。咸丰之后，京城又增设铜局办理捐纳。
凡是出钱报捐的人称为官生，户部发给凭证，叫作执照；捐贡生、监生另外发给国子监执照。平民俊秀捐贡监或者官衔，贡监捐官衔，要由原籍地方官审查出具身家清白的名册，按季度或者按年度上报。出钱捐实职的，要核查本人有没有违法劣迹，由同族邻里出具担保文书，按期上报。逾期不报，或是核查上报弄虚作假，相关人员要治罪。以上是捐纳制度概况。
文官捐纳始于康熙十三年，因为三藩叛乱，军费开支急迫，暂时开设捐纳事例。康熙十六年，左都御史宋德宜上奏：“捐例开设三年，知县捐官的达到五百多人。一开始官位多、补缺容易，大家踊跃捐钱；现在要等好几年才能得到实缺，人们开始犹豫观望。应当限期停止，让愿意捐纳的人抓紧输财，既可以补充军费，也能爱惜官爵名器。”皇帝采纳他的意见，云南平定之后，停止捐纳。后来因为西安、大同发生饥荒，又加上永定河治水，再次开捐。
康熙五十一年，要扩建通州粮仓，科道官员请求开放捐纳。朝堂讨论准备准许。侍郎王掞直言上奏：“乡下年少子弟，一旦花钱捐官，地位凌驾百姓之上。有的人执掌一县大权，有的人做道台高官。不只是糟蹋官爵，还会祸害地方。应当禁止，杜绝投机求官的门路，堵住谋财的风气。”皇帝认为说得有理，下令九卿重新商议。
青海发生战事，军饷供应不上，内大臣提议停止各类正常选官升迁，全部任用捐钱助饷的人。刑部尚书张廷枢说：“只有捐纳空出来的官位，可以安排捐官的人；科举正途、按资历升迁补官应当照旧执行。”朝廷听从。
雍正二年，开设阿尔台运米捐纳事例。雍正五年，直隶水灾，打算兴办屯田水利，采纳大学士朱轼建议，开设营田捐例。云贵总督鄂尔泰，因为云南、贵州开垦荒地经费不足，请求仿照营田事例开捐。皇帝说：“垦田捐例对地方有好处。之前因为捐官的人太多，选官拥挤而下令停止。近几年捐纳出身等候做官的人快要用完，再过几年，就没有捐班，只能任用科举出身。可以酌情增加捐纳项目。但是道员、知府、同知不许捐；通判、知州、知县，还有州同、县丞这类佐官，可以准许捐纳。”下发九卿讨论落实。雍正十二年，开设豫筹粮运捐例。
早先平民俊秀，可以捐钱做教官。后来朝廷担心异途出身的人不配做教化表率。康熙三十三年，规定俊秀捐钱得到学正、教谕的，改授县丞；捐训导的改授主簿。雍正元年，皇帝下谕：“花钱捐来的教官，很多是不通文墨的年轻人，怎么能让他们做学问高深、年长有德之士的师长？”下诏沿用之前改授佐贰官的规定。
乾隆初年，下诏停止京城、外省所有捐纳事例。乾隆七年，江南长江南北发生水灾，派刑部侍郎周学健、直隶总督高斌会同地方督抚救灾。二人联名上奏，赈灾、水利耗费巨大，请仿照“乐善好施”旧例，出钱出力的人，依照出钱多少授予官职。皇帝下谕：京官中行、评、博以下，外官同知、通判以下，不会妨害科举正途，批准这个请求。此后长江南北、直隶、山东、河南多次闹灾，常常听从大臣请求开放捐纳。
乾隆十三年，征讨大金川，四川巡抚纪山上奏开设运米捐例。兵部议定，缴纳一石米折合捐银二十五两，按这个标准授予官职。川陕总督张广泗说：“军营发放口粮折合成银两，一石才发五六两。捐例一开，官员拿手里存的米来捐，贡监想要捐即用同知只需要一千多两，捐小京官只要几百两。应当命令全部缴纳现银，杜绝弊端。”朝廷批准。
乾隆三十九年，再次征讨金川，开设川运捐例。只有四库馆誊录、议叙这类职位，严格控制不许捐纳，其余官职都可以报捐。从雍正五年之后几十年不再实行的“贡监捐道、府”，这时又重新恢复。
乾隆五十八年，皇帝下诏：“从前因为军需、河工开支浩大，暂时开设捐例，本是权宜之计。到现在二十多年，国库充足，停止捐纳也没有出现财政紧张。可见捐例完全不必再办。不光是爱惜官爵，也是善待读书人。我的后世子孙应当永远以此为准则。如果有人请求再开捐纳，就是一心谋利的臣子，应当斥退不予任用。”
嘉庆三年，采纳户部侍郎蒋赐棨建议，开设川楚善后捐例。皇帝担心挤压科举正途，命令仔细拟定条款。议定：“京官郎中、员外郎，外官道员、知府，承担治理地方、接触百姓的重任，不能随意让捐纳的人充任。只有进士、举人，恩贡、拔贡、副贡、优贡、岁贡，才准许捐这一级官职。不是正途出身的候补、候选正印官，可以逐级向上捐。现任、待补、候选的小京官、佐贰官，只可以捐自己应当升迁的职位。”朝廷批准。后来黄河多次决口，又陆续开设衡工、豫东、武陟等捐例。
嘉庆十一年定例：捐得道员、知府，如果本人曾经做过知府、同知、直隶州知州以及州县正印官再向上加捐，或是现任京官，有能力处理繁杂政务，才可以分配繁、简各类职位。如果是贡监初次捐官，或是现任京官只适合清闲职位，还有外府佐杂官员逐级捐上来的，只能分配清闲简单的职位。
道光、咸丰皇帝刚即位的时候，首先停止捐纳，当时被传为佳话。但是道光七年开设酌增常例，之后筹备经费的豫工捐，顺天、两广等多地捐纳相继开办。这时候捐例大多沿用旧制，只新增准许贡生捐中书，豫工例允许增生、附生捐教官。咸丰元年，听从给事中汪元方意见，停止增生、附生捐教官；已经选上的，不许随意保举提拔。
同年开设筹饷事例；第二年又颁布宽筹军饷章程。咸丰九年，进一步放宽捐例。当时战事兴起军饷匮乏，捐纳名目繁多，不再加以限制，官场越来越庞杂混乱。同治元年，御史裘德俊上奏，请求商人不许捐实职正印官，只能捐虚衔、佐杂小官。交由部里讨论执行。不久部臣上奏，说这样会导致捐钱的人观望，耽误军饷收入，皇帝又下谕照旧。
同治四年，山东巡抚阎敬铭上奏：“各省捐输不断打折，对比筹饷原定银数，还不到三成。这些人把做官当作做生意，稍微贪污一点钱粮，所得就已经超过当初捐官的花费。表面上交钱报效朝廷，暗地里损耗国库。请求道、府、州、县按照筹饷标准再减两成，统一到京城铜局报捐。”朝廷批准。
当时京城设立捐局，外省有甘捐、皖捐、黔捐，捐局遍布各省。官吏贪污、强制摊派、私下压低捐银折扣，各类弊病一齐爆发。
光绪初年，大臣议论：乾隆年间常例，每年贡监、封典、杂职捐纳收入大约三百万两。现在捐银一再打折，一年收入还不到一百五十万两。官爵贵重的时候，就算虚衔大家也觉得荣耀，愿意多花钱；官爵贬值之后，实官可以轻易买到，就算降低价钱，人们也不愿意出钱。捐纳得到的钱财不多，但是对吏治伤害极大，最好直接停止。还有人提出捐官之后应当考试，花翎、在任以及候选捐纳应当全部停止。这些建议都交给各部讨论。
光绪五年，皇帝认为捐纳既不能补贴财政，又败坏吏治，公开下诏停止捐纳。没过多久边疆战事频发。光绪十年，开设海防捐，参照筹饷旧例，捐银打八折征收，常例捐纳数额一并削减。这时台湾另外开设实官捐。还有四川按粮津贴捐，顺天直隶、河南、浙江、安徽、湖北各地赈灾捐，户部广东军火捐，福建洋药、茶捐，云南米捐。海防捐开办之后，只有四川捐照旧，其余捐例有的合并、有的废除。
光绪十三年，河南武陟、郑州沁河、黄河决口。御史周天霖、李士锟先后请求开设郑工捐，用来供给治河工程。朝廷决议停海防捐，开郑工捐。光绪十五年，筹办海军，又停郑工捐，开设海防新捐。海防新捐多次延期，推行十多年。光绪二十六、二十七年，江宁筹饷捐，陕西山西实官捐，顺直善后赈捐陆续开办。江宁、顺直捐参照新海防标准；陕西、山西捐只奖励五品以下实官。
庚子事变之后，皇帝立志改革，很多大臣都说捐纳不是善政，下诏停止实官捐。但是报效朝廷授予虚衔、旧捐资历转移奖励的做法还继续实行，仅仅保留了停捐的名义而已。
武职捐纳，雍正初年只可以捐千总、把总。乾隆九年，直隶赈灾捐，开始可以捐卫守备。乾隆三十九年川运捐例，参将、游击、都司、守备才可以逐级捐纳，但武生、监生最多只能捐都司。嘉庆三年川楚善后捐，武官捐纳大体仿照川运例。
同治五年，闽浙总督左宗棠上奏：“福建军营捐班武官太多，应当严格甄别，整顿军政。”请求停止武职捐纳，朝廷批准。光绪二十一年，新海防捐延期，商议增设武职捐，在常规拣发之外另立班次，鼓励人们出钱。光绪三十一年，兵部上奏：“武职捐开设十年，收入只有十几万两，对国库没有帮助，反而败坏军营风气。请求把实官、虚衔、捐复翎衔、封典全部停止。”得到批准。
捐纳制度刚设立的时候，朝廷担忧弊病，设置很多限制，但是往往没多久制度就遭到破坏。康熙十八年定例：捐纳官员到任三年，如果办事称职，就上奏提拔；不称职就上奏弹劾。但是地方督抚很少把不称职的情况上报。后来又规定道府以下，只要捐银子，就不用考核题报，照常升迁。
左都御史徐元文上奏：“国家根本，就在于分辨贤才与庸劣。三年考核题报，是为了让贤能的人得到勉励，无能的人有所畏惧。出钱就可以免去考核，那花钱多的就和称职官吏同等对待。这类人做官本来就为捞钱，什么坏事做不出来？应当立刻废除。”
顺治时期，准许贡生、例监出身的官员，不能升迁正印实职。康熙六年，设立保举制度：各个出身的官员，经过本部堂官或者总督巡抚保举称职，才可以升任京官或者正印官；没有得到保举，只能升佐贰、杂职。
康熙三十年，征讨噶尔丹，户部开设输送粮草捐例，允许异途官员捐钱免除保举这道程序。御史陆陇其上奏：“捐纳本是不得已临时制度，如果允许捐钱免保举，那就和科举正途没有区别。督抚保举，前提是官员清廉。保举都可以花钱买来，等于清廉也可以用钱买到。”又说：“很多督抚对待捐纳官员，好几年既不保举，也不弹劾。请下令吏部清查捐纳官员，到任三年没有得到保举的，直接罢官退休。”奏章交给九卿商议。九卿回复：“捐钱免保举不会损害正途。如果三年不保举就勒令退休，只会让大家拼命钻营求保举，这个提议不可行。”陆陇其坚持己见。朝堂评判陆陇其分不清事情轻重，发表空洞言论，导致捐纳的人观望，耽误军需，准备罢免他官职。皇帝特意宽恕了他。
从此吏员、例监出身的人，想要升任或者捐京外正印官，必须出钱捐免保举；只有准贡不用。一开始纳岁贡视同正途，所以同样是捐纳，贡、监待遇差距很大。乾隆二十六年，根据御史王启绪的奏章，豫工捐例之内，捐贡想要得到京外正印官，也要像例监一样捐免保举；已经得到官职的，要补交捐免；不愿意补交的，只能改授佐贰小官。旧有成例至此发生重大变动。
汉军捐纳官员，原本要经过考试才能选官，类似汉官的保举制度；康熙年间，汉军也准许捐免考试。康熙六十一年，皇帝发现捐纳的部里主事，任职没多久就升郎中，外省道府也是如此，下令议定试俸制度。议定：郎中、道、府往下，小京官、佐杂往上，在职要经过三年试俸，经过题报之后实授官职，才允许升迁。乾隆年间，连试俸也可以花钱捐免。乾隆四十一年，户部上奏，把保举、考试、试俸、捐免归入常捐。所有约束限制至此全部松弛。
官员因为过错遭到处分，降职革职留任，如果几年没有过失，才可以撤销处分恢复原职。康熙年间大同赈灾，部里提议，京察、大计被罢官的官员，全部可以捐钱复官。徐元文极力反对，提议搁置。
康熙三十三年，河道总督于成龙，因为黄河、运河工程耗费巨大，请求仿照陕西赈灾的例子开捐，革职、年老、生病退休的官员都可以捐钱复官。皇帝当面说：“很多捐纳的人是借钱捐官，到任之后不盘剥百姓，根本还不上债务，这件事不能做。”尚书萨穆哈等人弹劾于成龙怀着私心胡乱上奏，准备革他官职，皇帝下谕从宽处理，留任原职。
乾隆九年直隶赈灾捐，定下捐复条款：凡是京察、大计罢黜，犯有私人罪错；降调官员，无论因公还是因私；比照六法被参劾；武官军政遭到纠参、贪腐犯罪，一律不准捐复。只有因公过失，没有其他罪责，才允许捐钱恢复职务。
乾隆三十五年，皇帝怜悯革职留任官员，仅仅因公犯错，就永远停止升迁，下诏准许捐复。乾隆三十九年川运捐例，新增进士、举人捐恢复原有资格的项目。乾隆四十八年，定下革职、降调官员分段承担南运河工程，以此捐复的制度。
嘉庆三年川楚善后捐，进一步放宽：平常规定不能捐复的官员，看情节轻重，可以交钱捐复。皇帝批示：除了犯大计六法大罪之外，因公过错情节轻微，可以加倍银两捐复；大计弹劾罢官、生病退休痊愈、特旨革职留任有年限的，捐银增加五成。
嘉庆十年，部臣请求，在原有捐复之外，增设文武大员革职留任的捐复条例。皇帝说：“高级官员被监察追责，本应当罢斥，改为革职留任，撤销处分有固定年限。如果刚刚受重罚就可以花钱洗白，这条例一开，官员就毫无畏惧。有钱的人轻轻松松变回无罪官员，没钱的人永远不能复职，严重损害朝廷体制。”没有批准。
咸丰二年，王公大臣商议筹措军饷：除了真正贪赃犯罪的，其余不准捐复的降革官员，可以加一半银两捐复。原本一二品文武大员不能捐复，现在准许捐回原来品级顶戴；但是一二品大员捐复原衔，必须上奏请皇帝批准。之后继续放宽：文官京察、大计六法处分，武官军政被弹劾，如果没有贪赃罪行，也可以捐复原衔。整个清代后期一直沿用这套规则，不再改动。
无论是不是捐纳出身的官员，在自己的候选班次之上多交银两，让自己选官次序靠前，更快得到实缺，叫作“花样”。康熙十三年，知县可以捐先用、即用班次。工部侍郎田六善痛陈弊病，请求停止。康熙三十三年，开设输送粮草捐，御史请求增设应升、先用捐。御史陆机上奏：“之前有捐先用的旧例，挤压科举正途，皇上早已察觉弊病将它废除。花钱买优先补缺的，大多是热衷钻营的人。多一个优先补缺的人，就多一个祸害百姓的官员，显然不可行。”
乾隆年间多次开捐，只保留双月、单月选用，不论双月选用、双月先用，不论双单月即用这类普通班次。那时候科举正途选官并不拥挤，不需要花钱买优先班次。
道光年间新增插班间选、抽班间选、遇缺、遇缺前等名目。咸丰元年，取消遇缺、遇缺前，新增分缺先、本班尽先。咸丰三年，再增分缺间、不积班。咸丰九年，陆续设立新班遇缺、新班尽先、分缺先前、分缺间前、本班尽先前、不论班尽遇缺选补。推广捐例，又有保举捐入候补班、候补捐本班先用。各种各样的花样，到此时达到顶峰。
自从筹饷捐例开设，一方面设立大量班次鼓励捐钱，另一方面降低捐银数额吸引百姓。当时捐纳经常使用饷票，实际缴纳还不到定额一半。同治三年，颁布加成新章程，于是出现银捐新班、尽先、遇缺等名目，实际交银六成多，但是补缺优先级远远高于其他出身。
同治八年，吏部因为银捐遇缺挤占官位太多，打算改为轮流选补，废除不积班；又在新班遇缺之上，设立必须全额实银的班次，叫作新班遇缺先，俗称“大八成花样”。分缺先前、分缺间前、本班尽先前、新班遇缺、新班遇缺先，统称为银捐。其中新班遇缺先地位最优，新班遇缺次之。补官顺序：五个官位名额里面，先安排三名新班遇缺先，之后才轮到一名新班遇缺，再轮到其他班次。
光绪二年，江苏巡抚吴元炳上奏：“新班遇缺先、新班遇缺补缺太快，出现还没出缺就预先捐买官位的弊病，请停止捐免试用的制度，加以补救。”被吏部驳回。光绪四年，实官以及各类花样捐纳全部停止。光绪七年，御史叶荫昉上奏：“之前大八成银捐班次，选官补官最容易，全部压过科举、军功保举班次。现在捐例已经停，请修改规章，银捐人员只能排在普通捐班前面。”奏章交部讨论，但是积弊已经难以扭转。就算是进士出身的即用知县，不额外花钱买花样，也很难补上实缺，其他官员更不用说。
光绪十年，台湾海防捐开办，分先、分间、尽先班次重新允许报捐，知县又增设海防新班。光绪十三年郑工捐，增设遇缺先，待遇和大八成相当，海防新捐也照此办理。光绪二十七年，各类花样随同实官捐一并停止。
一开始捐纳官员，全部等候吏部选官。乾隆年间，为疏通选官积压，允许加钱捐分发到地方。乾隆二十六年豫工捐，郎中以下京官，可以捐分到各部院；道府以下外官，可以捐分到各省。乾隆三十九年川运捐，知州、同知、通判允许捐分发；知县担心挤压科举举人，不许捐分发。
乾隆四十年，兵部侍郎高朴上奏：“捐班知县不许分发，是怕妨碍举人选官。但是会试拣选分发已经过去四年，湖北、福建都上奏缺少办事人员，请求拣选官员，说明举人的候补队伍快要补完。请变通制度：川运捐的不论双单月即用知县，准许一并报捐分发。”吏部批准。同时限定：大省分发知县不超过十二人，中省十人，小省八人；云南、贵州需要官员押送铜铅，云南最多二十人，贵州按大省限额。同年兵部请求，候补候选卫守备、卫千总，仿照文官捐分发，跟随漕运实习。第二年浙江巡抚三宝请求，捐即用的教官，可以加钱捐分发，到本省听候差遣。全部批准。川运捐结束之后，分发归入常例，成为永久制度。
乾隆四十二年，采纳山东布政使陆燿意见，山东佐杂分发人员过多，停止布政司经历、理问、州同以下佐杂官的分发捐。乾隆四十六年，大量候补佐杂上书户部，说在京城候选遥遥无期，各省佐杂岗位有空缺，请恢复捐分发，朝廷照准。
嘉庆四年，给事中广兴上奏：俊秀、附生捐得道府州县，不要再授予实缺，只准许捐分发，交给督抚试用三年，再酌情题补。皇帝认为不让他们候选，显得朝廷失信，花钱分发损害政体，没有批准。道光、咸丰时期，又新增捐“指省”，指定分发到某一个省。光绪四年，实官捐虽然停掉，但是分发、指省依旧可以在常例报捐。光绪五年，御史孔宪瑴痛陈指省分发弊病重重，请求废除，被吏部驳回。光绪八年再次上奏，吏部同意。但是不久海防捐开办，又恢复分发指省。当时分发到省的官员人满为患，各省督抚经常上奏暂停分发，到期又请求延期，各省比比皆是。
旧制度：捐纳官员分到各部院，要学习三年；分到外省，要试用一年。期满之后，各部堂官、总督巡抚认真甄别，上奏留用，才可以补授官职。
嘉庆十六年皇帝下谕：“捐纳官员分到各部院实习期满，应当仔细甄别。现在各部堂官，对于期满人员没有不奏请留用的，为了博取人情美名，不顾官员泛滥，实在令人忧虑。”道光八年下谕：“酌增常例捐纳分发人员数量更多，命令总督巡抚、盐政留心考察，不必死板拘泥年限，认真甄别。”但是时间一久，长官照旧例行公事奏请留用，空有甄别名义，并不落实旨意。
咸丰七年，采纳御史何兆瀛的建议，下诏各部院考试捐纳出身司官，考察处理公文的能力。之后兵部只用写文章论题考试，御史朱文江提出批评，皇帝下谕严厉责备，下令不要再搞空洞书面考试做样子。外官分发到省，旧例也要督抚考试，划分等级，决定升降黜落。
光绪初年各省遵照旧例考试，云南就有考试不合格退回降调的案例。光绪五年，下诏各省考试捐纳官员：府厅州县官员考一篇策论；佐杂考告示、判词。光绪八年，闽浙总督何璟上奏：“福建参加考试的府厅州县官一百五十四名，盐大使五十五名，佐杂五百九十六名。知府、直隶州知州、盐大使录取留用五成；同知、通判、佐杂只留用四成。”上报朝廷知晓。
光绪三十三年，宪政编查馆批复御史赵炳麟奏章：捐纳的道、府、同、通、州、县、佐杂，还没有到省的，进入吏部学治馆学习半年；已经到省的，进入法政学堂，长期班三年，速成班一年半。随后上奏考验外官章程，各省按照章程考试，偶尔罢黜几个人应付诏书，但是对澄清吏治没有实际作用。
捐贡、捐监在清初就已经存在，捐监沿袭明代纳粟入监旧例。顺治十二年，听从御史杨义建议，允许廪生捐银成为贡生。顺治十七年，礼部因为长期大旱，请求临时开设准贡，百姓士绅交钱赈灾就可以取得贡生身份，皇帝批准。
贡生、监生按旧例可以参加考职，获得官职。康熙六年，御史李棠上奏：“进士、举人往往等候十年才能得到官职，现在例监考职可以补中书，三年就升部官，应当停止。”吏部同意。从此贡监考职，只能授予州同、州判、县丞、主簿、吏目。
一开始考职推行的时候，很多监生畏惧长途赴考，或是不通文墨，找人冒名代考。雍正皇帝深知弊病，专门派遣大臣主持考试。雍正五年，参加考试一千一百多人全部引见；查出九百多人找人顶替，畏罪躲藏。皇帝从参加引见的人里面挑选七十多人，分别授予大小官职。乾隆元年，停止考职；乾隆三年，捐纳贡监仿照岁贡，考试授予主簿、吏目，捐监未满三年不许参加。道光之后，考职制度彻底废除。
雍正年间，朝廷希望充实粮仓，准许广东、江苏、浙江、湖广缴纳粮食换取监生身份。乾隆元年，全部捐例停止。大臣商议，捐监是读书人参加科举的途径，请求依旧由户部办理捐监，钱款粮食用来赈灾，皇帝采纳。
乾隆三年，下诏恢复常平仓捐监，各省可以缴纳粮食。原定各省收捐粮食三千多万石，几年只收到二百五十多万石。于是允许户部同时收取银两。乾隆十年，湖广总督鄂弥达上奏：“捐监收粮食不如收银子。银两数额固定，粮食价格波动。把缴粮改成缴银，遇到灾荒，可以拿钱买粮赈灾。”朝廷准许。大学士又上奏，各省收粮食有名无实，建议全部改由户部收银子。皇帝批示：各省不必停止收粮，愿意在京城户部交银子的听便。
乾隆三十一年，陕西、甘肃捐监弊病最严重，下诏停止；接着安徽、直隶、山西、河南、湖南湖北也停止，只保留云南、福建、广东依旧收粮食。乾隆三十九年，陕西巡抚毕沅、陕甘总督勒尔谨请求恢复甘肃捐监收粮，朝廷准许。当年甘肃上报，六个月之内捐监一万九千零十七人，监粮八十多万石。皇帝心生怀疑。这件事由布政使王亶望主管，他私下全部收银子，压低折扣包办，还虚报赈灾，侵吞巨额公款。继任布政使王廷赞知道弊端，却不能革除。事情败露之后，王亶望、勒尔谨、王廷赞全部治罪，几十名官吏遭到罢黜；花钱捐监、捐官的人，分别停止科考、罚俸、暂停选官。从这以后，捐监再也没有当初纳粮充实仓储的本意。
捐贡属于常例，原本都要到户部交钱。嘉庆年间，地方督抚多次请求本省就地办理，都被户部驳回。嘉庆十二年，户部说国库充裕，可以变通，准许各省就地办理捐贡，得到批准。
除此之外，还有捐一百匹马就给予记录功绩；漕运丁多交三百石米，赏给顶戴的制度。乐善好施事例：凡是出钱修缮文庙、城墙、书院、义学、考棚、义仓、桥梁、道路，或是捐献粮食银两，按照贡献大小，授予议叙、顶戴、官衔、加级、记录功绩。另外各省盐商、士绅捐献巨款，酌情奖励。这些属于自愿报效，和捐纳买官相似，但本质并不相同。
选举八·新选举
新式选举制度，和历代选拔官吏的办法不一样。清末筹备立宪，效仿各国议会制度，选举议员，广泛吸纳社会舆论。议员选举分两类：一是资政院议员选举，二是各省谘议局议员选举。
自从光绪二十七年两宫回銮，朝廷一心求治，派遣大臣出国考察各国政治，设立考察政治馆，命大臣甄别选取各国政法制度，斟酌修改，等候皇帝裁定。
光绪三十二年七月下诏：“出洋考察政治大臣载泽等人回国上奏：国家衰弱，根源在于上下隔阂，内外不通；外国之所以富强，在于实行宪法，听取公众舆论。如今只有效仿实行宪政，大权掌握在朝廷，各类政务向舆论公开，扫除积累的弊病，明确各部门职责，打下预备立宪的根基。等到制度初具规模，再商议确定正式立宪的时间。命令各省将军、总督、巡抚，向士绅百姓宣讲忠君爱国道义、合群进化道理，遵守秩序、维护和平，培养国民作为立宪国民的素养。”
同年九月，庆亲王奕劻等人奉旨研讨官制，提出：“立宪国家官制，立法、行政、司法三权分立，各有执掌，互相辅助制衡。立法权归议会，当下还不能马上设立国会，请先设立资政院，作为议会的预备。”皇帝批准。
光绪三十三年，把考察政治馆改为宪政编查馆。八月下谕：“立宪政体，取决于公众舆论，我国上下议院还没有设立，应当尽快设立资政院，作为将来议院的基础。任命溥伦、孙家鼐担任资政院总裁，拟定院章，请皇帝批准执行。”
不久下谕：“各省也需要收集舆论的机构，用来评议本省利弊，筹划地方治安，同时为资政院储备人才。各省总督巡抚要在省城尽快设立谘议局，谨慎挑选公正通达的士绅筹办。由本省合格士绅民众，公举贤能之人当议员。绝对不能让品行恶劣、结党专断的人混入。地方兴利除弊的事务，议员共同商议，等候本省总督巡抚裁决实施。以后资政院一部分议员，由谘议局推选上报。”
光绪三十四年六月，资政院上奏：“立宪国家设立议院，用来代表百姓心声。议员大多由民众公选，立法、预算、决算，都要经过议院审议，才能获得百姓信服。《大学》讲‘百姓喜好的就推行，百姓厌恶的就废止’；《孟子》说‘百姓想要的就聚拢，百姓讨厌的不要强加’‘以天下人的喜乐为喜乐，以天下人的忧患为忧患’，就是这个道理。上古贤君，在朝堂征询百姓意见，询问国家危难、迁都大事，已经是后世议院的源头。
日本筹备立宪，明治四年设立左右院，明治七年开设地方会议，明治八年设立元老院，明治二十三年颁布宪法、开设国会，筹备议院的安排十分完备。我们参考各国制度，结合本国国情，拟定院章一共十章，先呈上总纲、选举两章，请陛下审阅。”朝廷批准。
同一个月，宪政编查馆会同资政院拟定《各省谘议局章程》以及议员选举章程。上奏：“立宪制度核心，就是给予百姓参与政事的权力，监督行政官员。东西方立宪国家，国体有差别，法制各有不同，全都设立议院，百姓选举议员代表舆论，于是上下沟通，隔阂减少。
中国自古没有议院，现在创设，很多人觉得新奇。但是上古舜广听各方意见，大禹设置旌旗鼓铎听取百姓进言，《洪范》讲求和普通人商议国事，《周礼》在朝堂征询民众，古代盛世，都会广泛听取意见作为行政参考，只是没有议院这套制度。
现在设立谘议局，如果不严格定立规则，周密设防，流弊会层出不穷。我国国土广阔人口众多，分省治理。各省政务归总督巡抚，和外国地方政府直接隶属中央不一样；郡县制不同于分封制，督抚一切听命朝廷，又和联邦国家各邦自立法律不一样。
谘议局是地方自治和中央集权的枢纽，既要收集一省舆论，又不能损害国家统一大权。现在各省谘议局制度，要和未来中央议院相辅相成，互不冲突。我们遵照圣旨，广泛参考各国立法精神，结合各省送来的草案，折中取舍，拟定各省谘议局章程，另外选举章程一百一十五条，请皇帝审定颁布。”
下诏命令各省督抚迅速开办，切实执行，一年之内全部办齐。同时谕旨：“朝廷体恤百姓，让国民参与国事，先设立各省谘议局，训练国民参政。士绅百姓应当体察时局艰难，抒发忠君爱国之心，如实指陈地方利弊，恪守国民义务与秩序。
总督巡抚要集思广益，顺应民心处理政务，虚心听取意见。选举议员，各级官员务必认真监督，审慎挑选。宪政编查馆、资政院迅速编纂君主立宪大纲，以及议院选举法规，把开国会之前要办的事情，分年份开列上奏，等候皇帝裁定，再宣布开设国会的时间。”
同年八月，宪政编查馆、资政院联合上奏宪法、议院选举法纲要，以及开国会之前逐年筹备清单。从本年开始，一共九年筹备。和议员选举相关安排：第一年筹办各省谘议局；第二年举行谘议局选举，各省谘议局全部成立，颁布资政院章程，举行资政院选举；第三年召集资政院议员，正式开院；第九年颁布宪法，议院法、上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举。下谕京城、外地各衙门按期落实。
早先资政院草拟院章，第二章标题是“选举”。宣统元年七月，资政院上奏修改院章，第二章改名为“议员”，专门写议员资格、名额、分类、任期；另外单独制定详细选举章程，避免混淆，朝廷批准。
资政院院章规定：资政院议员，年满三十岁，从下面各类人员当中选任： 一、宗室王公世爵；二、满汉世爵；三、外藩王公世爵；四、宗室、觉罗；五、各部院四品以下七品以上官员（审判、检察、巡警官员除外）；六、学识渊博的名士；七、纳税数额巨大的人；八、各省谘议局议员。
名额分配：宗室王公世爵十六人，满汉世爵十二人，外藩王公世爵十四人，宗室觉罗六人，各部院官三十二人，硕学通儒十人，纳税多额十人，各省谘议局互选议员一百人。
议员分为钦选、互选两类：宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、各部院官、硕学通儒、纳税多额人员，由皇帝钦选；各省谘议局议员通过互选产生。任期三年，到期全部重新选举。
宣统元年九月，资政院上奏资政院议员选举章程。奏章说：“资政院议员选任，分为钦选、互选，各有用意。钦选议员地位高低不同，人数多少不等，制度要贴合实际便于推行。
宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵，爵位尊贵，合格人数不多，直接开列全部名单，请皇帝挑选任命。宗室觉罗、各部院官员、纳税大户，合格总人数远远多于议员定额。参考外国上院制度，敕任议员很多先经过内部互选。我们打算效仿：钦选之前，先组织互选，选出比定额多几倍的人选；民意从互选体现，最终任用决定权仍然归皇帝。
至于硕学通儒，资格很难界定，人员不好普查，没办法互选。效仿古代举荐博学鸿词的旧例，广泛寻访、严格选用，寻访人才交给各部门官员，甄别选拔由学部负责，多开列候选人，不违背钦选的本意。
以上这几类，借鉴外国上议院模式，作为将来上议院的基础。但资政院也承担部分下议院职能，不能没有民选议员，和钦选议员相互配合。谘议局是资政院半数议员的互选来源，谘议局议员本身由各省合格绅民复选选出，那么谘议局推选到资政院的议员，就相当于百姓间接选举。推选的时候，按照得票多少排序，但是最终要经过总督巡抚核查确认，才算正式当选。既体现皇权至高，又符合下议院代议的精神。”皇帝批准执行。
资政院议员选举章程规定，宗室王公世爵一共十二等：一和硕亲王，二多罗郡王，三多罗贝勒，四固山贝子，五奉恩镇国公，六奉恩辅国公，七不入八分镇国公，八不入八分辅国公，九镇国将军，十辅国将军，十一奉国将军，十二奉恩将军。按照院章名额分配：从和硕亲王到奉恩辅国公十人；不入八分镇国公往下到奉恩将军六人。
满汉世爵，选取满洲、蒙古、汉军、汉人三等男爵以上爵位。名额分配：三等侯以上八人，一等伯到三等男爵四人。
外藩王公世爵，包含蒙古、回部、西藏各个爵位：汗、亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公。名额分配：内蒙古六盟，每盟一人；外蒙古四盟，每盟一人；科布多、新疆所属蒙古各旗一人；青海蒙古各旗一人；回部一人；西藏一人。
以上各类世爵，年满三十岁，没有接到圣旨停薪停差，也没有因为疾病事故自己辞去全部职务，都可以担任资政院议员。每届选举前一年九月，资政院通知宗人府、相关衙门、理藩部，查清合格人员造册，选举年份二月之前送交资政院。资政院分类开列名单，三月之前上奏，按定额请皇帝钦选。
正在担任军机大臣、参与政务大臣，以及资政院总裁、副总裁的宗室王公、满汉世爵，不做议员。出现缺额，资政院随时通知相关部门更新名册，按爵位、部落请皇帝钦选补齐。
宗室、觉罗参选条件：男子年满三十，没有下面情形：一、曾经圈禁或者流放；二、欠债败诉、财产信用破产没有了结；三、吸食鸦片；四、有精神疾病；五、不识字。现任三品以上官员，审判、检察、巡警、海陆军人，不参与选举。
定额：宗室四人，觉罗二人。先由合格人员内部互选。选举年二月初一，在北京以及奉天举行。京城由宗人府堂官做监督；奉天由东三省总督做监督。选举前一年九月，资政院通知监督官员筹办。设置互选管理员，负责核查选民、管理投票开票检票。管理员统计合格人员，造选民名册，对外公示。本人觉得名册有错漏，可以在公示期申请更正；被驳回，不许反复申诉。投票、被投票，仅限名册上登记的人。
到投票日期，监督官员亲自到场或者派员监察。投票人亲自到场投记名单记选票。因为公务、生病不能到场，可以委托名册内一人代为投票。委托书必须本人亲笔密封签名画押，交给受托人；受托人到现场，向监督出示密封文书和委托凭证，才可以代投。得票多的人当选。互选选出的候选人数目，是正式议员定额的十倍。互选结束，互选监督当天将当选人的名单张榜公示在投票场所。不愿接受当选资格的人，可以在三天之内呈报互选监督申请撤销其当选资格，由得票次多的人递补。互选管理员造具当选人名册，连同选票，呈报互选监督，再由互选监督转送资政院；资政院将当选人姓名以及得票数量，在选举年份三月之前上奏，依照定额提请皇帝钦定选拔。出现缺额时，资政院随时将本届当选人开列名单上奏，请求钦选补足空缺。如果本届当选人数不足议员缺额三倍，应当举行临时互选，所有流程按照常规互选办理。
各部、院官员，限定以下各类官员：一、内阁侍读学士以下，中书以上；二、翰林院侍读学士以下，庶吉士以上；三、各部左、右参议以下，七品小京官以上；四、掌印给事中、给事中以及监察御史。凡年满三十岁，具备下面资格之一的官员，可以参选资政院议员：一、现任实职官员；二、曾经担任实缺，没有休致、革职的；三、奉皇帝特旨署理，或是经奏请委任署事的；四、奉特旨候补、补用、选用或是学习行走的；五、其余候补满三年以上的。先由合格人员举行互选，在选举年份二月初一日于京师举办，以都察院堂官作为选举监督。互选当选人的名额，定为议员定额的五倍。各部、院官员当选资政院议员之后，在资政院内行使职权，其本衙门长官不得干涉。如果因升迁、降调丧失原定参选资格，便同时失去资政院议员资格。举行互选、奏请钦选、补补缺额的各项办法，与宗室、觉罗选举办法相同。
硕学通儒的参选资格共四条：一、不经过科举考试，由皇帝特旨赏授清贵官阶的；二、著述书籍有益于政务或者学术的；三、具备入通儒院资格的；四、担任高等学堂及专门学堂主要科目教习五年以上，成绩卓著的。凡是年满三十岁，具备上列资格之一者，可参选资政院议员。每一届选举，资政院在前一年九月行文通知学部，由学部通令京堂以上官员、翰林、给事中、御史、各省总督巡抚、提学使、出使各国大臣，各自寻访一至二人，写明事迹，保送学部审查。从中择定合格、获保荐较多的三十人，作为硕学通儒议员的候选人，在选举年份二月之前送交资政院。资政院开列候选人姓名以及保荐人的姓名官职，在三月之前上奏，按名额提请皇帝钦选。出现缺额时，资政院随时把本届候选人依照章程上奏，请钦选补够空缺。若本届候选人数不足议员缺额三倍，则另行保荐人选。
纳税数额较多之人，参选资格限定如下：一、男子，依照地方自治章程拥有选民权利；二、每年缴纳正税或是地方公益捐，在本省居于前列。凡具备上述资格、年满三十岁者，可以参选资政院议员。合格之人先行互选，于选举年份二月初一日在各省省城举行，以布政使或民政使担任监督。每届互选，资政院在前一年九月行文通知各省总督、巡抚，按章程办理。互选监督会同商务总会总理、协理，遴选任命互选管理员。互选办法与普通互选相同。参与互选人员名额，每省上限二十人。投票采用记名连记法，得票数超过参与互选总人数三分之一方可当选。互选当选人的名额，定为参与互选人数的十分之一。如果当选人达不到定额，就在得票较多的人当中，令参与互选者再次投票，直至名额足额。那些得票达标、但名额已满未能入选的，作为候补当选人。当选人不愿就任，可以呈报互选监督撤销资格，由候补当选人按次序依次递补。互选管理员造具当选人与候补当选人名册，连同选票，呈报互选监督，转送本省总督、巡抚；各督抚将当选人姓名与得票数目转送资政院。资政院开列名单，在三月以前上奏，依照定额提请钦选。出现缺额时，资政院随时开列本届当选人名单上奏，请钦选补足。若本届当选人数不足议员缺额三倍，以候补当选人递补；候补当选人不足时，举行临时互选。
各省谘议局互选资政院议员，名额分配如下：奉天三人，吉林二人，黑龙江二人，顺直九人，江苏七人，安徽五人，江西六人，浙江七人，福建四人，湖北五人，湖南五人，山东六人，河南五人，山西五人，陕西四人，甘肃三人，新疆二人，四川六人，广东五人，广西三人，云南四人，贵州二人。互选在选举年份前一年十月十一日，于各省谘议局内举办，由总督、巡抚担任监督。每届互选，资政院在前一年九月行文通知各互选监督，依照章程办理。选举当日，互选监督亲临现场监察。投票、开票、检票等事务，由谘议局办事处管理，适用普通互选规则。互选选举人与被选举人，仅限本省谘议局议员。投票采用记名连记法，得票超过参与互选人数半数方可当选。互选当选人名额，定为该省议员定额的两倍。若当选人不足定额，就在得票较多者当中，令参与互选人员再次投票，直到名额足额。得票合格、名额已满而落选的，列为候补当选人。谘议局办事处造具当选人与候补当选人名册，连同选票，送交互选监督复核选定，即为资政院议员。不愿就任者，可以呈报互选监督辞去资格，依次用本届当选人、候补当选人复核补选。人选不足时，举行临时互选。选定完毕，由互选监督造册，连同当选人、候补当选人的原始名册，转送资政院。凡当选资政院议员者，不得同时兼任本省谘议局议员。出现缺额时，由资政院行文通知该省总督、巡抚复核补选，或是举行临时互选。以上便是资政院议员钦选、互选办法的概要。
按照各省谘议局议员选举章程规定，议员选拔采用复选法。复选与单选的区别在于：单选是选举人直接投票选出议员；复选，则是选举人先选出若干议员选举人，再由这些议员选举人投票选出正式议员。谘议局议员定额，因为各省户口没有精确统计，参考各省科举录取学额以及漕粮数量确定标准。奉天五十名，吉林三十名，黑龙江三十名，顺直一百四十名，江宁五十五名，江苏六十六名，安徽八十三名，江西九十七名，浙江一百十四名，福建七十二名，湖北八十名，湖南八十二名，山东一百名，河南九十六名，山西八十六名，陕西六十三名，甘肃四十三名，新疆三十名，四川一百零五名，广东九十一名，广西五十七名，云南六十八名，贵州三十九名。京旗与各省驻防旗人，以居住地为本籍。但旗制尚未改革之前，京旗可以在顺直议员定额外，临时增设专门名额十名；各省驻防旗人，可在本省议员定额外，每省临时增设专门名额一名至三名。选举权的规定，采用限制选举制。凡本省籍贯男子，年满二十五岁，具备下面资格之一，拥有选举谘议局议员的权利：一、在本省办理学务及公益事务满三年，成绩显著；二、在本国或外国中学堂以及和中学同等、中学以上学堂毕业；三、拥有举人、贡生、生员及以上功名；四、曾经担任实职官员，文职七品、武职五品以上，没有遭到参劾革职；五、在本省拥有五千元以上经营资本或者不动产。非本省籍贯男子，年满二十五岁，寄居本省满十年，拥有一万元以上经营资本或者不动产的，也拥有选举权。
被选举权的规定及其限制：本省籍贯或是寄居本省满十年的男子，年满三十岁，可被选举为谘议局议员。凡有下列情形之一者，不得拥有选举权与被选举权：一、品行乖谬，营私专断；二、曾经受过监禁及以上刑罚；三、经营行业不正当；四、丧失财产信用，被人控告查实，尚未了结；五、吸食鸦片；六、患有精神疾病；七、身家不清白；八、不识字。另有身份不适宜参选、被选为议员者：一、本省官吏或是幕友；二、军人；三、巡警官、吏；四、僧人、道士及各类宗教师；五、学堂在读学生；以上人员一律暂停选举权与被选举权。现任小学教员，停止其被选举权。谘议局设议长一名，副议长两名，采用单记投票法，分次互选产生。常设常驻议员，名额为议员总数的十分之二，采用连记投票法，一次性互选选出。议员每三年改选一次，议长、副议长任期与之相同。常驻议员任期一年。议长因故空缺，由副议长依次递补；副议长出缺，由议员互选补充。议员空缺，由复选候补当选人依次递补。议员改选时，可以连选连任，但仅限一次。除非出于以下事由，议员不得辞职：一、确实身患疾病，无法履职；二、确有本职，不能长期留在本省境内；三、其他事由，经谘议局批准。
选举区域划分：初选举以厅、州、县作为选举区；复选举以府、直隶厅、直隶州作为选举区。直隶厅、直隶州以及府直辖地方，都作为初选区。没有属县的直隶厅，以邻近的府作为复选区。初选区，厅以同知、通判，州、县以知州、知县担任初选监督。复选区，府以知府，直隶厅、直隶州以同知、通判、知州担任复选监督。府、直隶厅、直隶州本身作为初选区的，可以选派教佐官员担任初选监督。初选、复选都设置投票管理员、开票管理员、监察员若干名。管理员官员、士绅都可担任；监察员仅限本地士绅。初选区选举人名册以及当选人姓名、票数，由初选监督上报复选监督；复选当选人姓名票数，由复选监督上报总督、巡抚，再分别咨送资政院、民政部备案。
选举周期为三年一次，正月十五日定为初选日期，三月十五日定为复选日期。凡举行初选，初选监督根据地域大小、人口多寡，将辖区划分为若干投票区，分派选举调查员，依照选举资格详细核查，造具合格选举人名册，在选举期六个月之前，呈报复选监督上报督抚，并向公众公示。如果本人认为名册有错漏，可以在公示期内向初选监督申请更正。初选当选人名额，按正式议员定额扩大十倍。各初选区应当选出的初选当选人数，由复选监督分配。投票采用无名单记法。选票书写不合规范、夹带其他文字、字迹模糊、不用官方印制选票、所选之人不具备被选资格的，一律作为废票。以本区应选出当选人数，去除选举总人数，所得半数，作为当选最低票数。得票达不到该数额，不能成为初选当选人。复选由所有初选当选人集中到复选监督所在地举办，复选当选人即为谘议局议员。各复选区可分得议员名额，由总督、巡抚依照全省议员总定额分配，投票当选相关规则，全部和初选相同。
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